1978年开始的中国改革开放进程，通过打破僵化的计划经济体制，引进竞争机制和非公有制经济形式来“搞活经济”，使整个社会从旧体制的桎梏中挣脱出来，并为建立新的、充满活力的经济体制和社会运行机制创造条件。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国“社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题”（胡锦涛，2007）。

从社会组织结构的变化来看，个体工商户、私营企业及其他非公有制企业蓬勃发展，非公有制经济在整个国民经济体系中的比重超过50%，使原有的经济组织在经济体制改革过程中建立起了相对独立的市场经济组织体系；政府职能的转变，则使国家从扮演社会生活的组织者和承办者角色，转向了宏观调控和政策引导的角色，为社会组织的发展让渡出了巨大空间。根据有关研究资料，在改革开放之初，全国登记注册的社会团体（组织）有2000余个；到2007年底，登记注册的社会团体数量达到19万多个，民办非企业单位和基金会16万多个（陈光金，2008），社会组织发育已进入快速成长阶段。

从社会关系结构的变化来看，在国家劳动和人事管理制度与社会福利制度改革的推动下，以单位制为核心的社会成员固定地从属于一个社会组织的管理体制被打破，大量“单位人”转变为“社会人”（民政部，2000）。在城市化进程不断加快的过程中，大批农村人口流入城市，形成庞大的农民工和城市流动人口群体。原来较为单纯且同质性极强的生产资料公有制（全民所有制和集体所有制）形式所确定的劳动关系和制度身份式的社会关系，被以不同所有制经济关系为基础的复杂社会分层结构和劳动关系所取代。由所有制结构的变化所引起的劳动关系变化，意味着人们在其中的各种权力、权利以及利益关系的深刻转型，从而也意味着我国社会成员的社会角色—地位结构的重大变化（陈光金，2008）。各种以需要—利益关系为基础的利益群体（集团）之间的边界日益明晰，开始形成利益差别化格局，标志着中国社会关系的结构性转型全面展开，也标志着社会关系结构进入以需要—利益关系为纽带的多元化发展时代。

在这样的利益格局调节的社会关系面前，个人与国家、个人与社会之间的关系日趋复杂，各种社会问题和社会矛盾也更为集中，更容易发生。如果不加以关注和解决，对中国社会的稳定和有序发展将产生不利影响。针对中国社会“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”，党的十六届六中全会的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。要实现这一目标，我们必须转变观念，更新管理观念，在实践中创新，发展出适合中国社会主义现代化建设的社会管理模式。

一 从管理到治理：现代社会管理机制的变化与公民社会的兴起

治理是一个古老的概念，它含有控制、管治、操纵的意思。长期以来，西方人把它与“统治”（government）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动（鲍勃·杰索普，1998；俞可平，2005：139）。在现代社会，“治理”成了一个政治性用语被普遍使用，其含义也由原来的公司或组织内的管理活动上升为具有普遍社会经济和政治意义的社会参与行为与参与机制的表达，被赋予了新的意义。^[1]

根据全球治理委员会1995年发表的一份研究报告所做的定义，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方面的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。……它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的过程”（俞可平，2005：142）。归结起来，治理是把社会公共事务的管理看作是通过政府部门、私人部门和社会部门（第三部门）之间的合作而实现的过程。它向公共行政领域的学者和实际工作者提供了一个组织框架（格里·斯托克，1998），以帮助他们研究或理解当代公共管理领域发