人类法治的普遍性规律是法治观念必须先行，而后是法治的规则安排和制度构建。银行业监管由法制与规则运作转向法治与法治运行，如何从纷繁复杂的法治语义中提炼合乎现代金融监管的法治理念，如何将这种理念根植于银行业监管的诸环节与全过程，如何通过法治建设而最终实现良好的银行业监管和监管治理，是一系列重大的现实问题。时处历史性阶段，人们描绘银行业监管法治的理论图谱，回顾银行业监管法治的建设进程，评价基于银行业依法监管的法治成就，总结银行业监管法治的建设经验，对于进一步推动我国银行业依法监管和法治建设向纵深发展，无疑具有突出的理论价值和实践意义。

一 银行业监管法治的理论基础

法治既是一个价值性概念，又是一个具有可操作性的范畴；它既在理论争鸣中不断演进和完善，又在现实的客观运动中得到检验和发展，因而，人们不但要从规范意义上描绘法治的理论图谱，而且要在实证视域内揭示法治的当代含义。这种不拘层次或范围的包含主观的价值判断，连同一定层次或范围的根植于客观的实践估量，即构成了当代法治与银行业监管法治的现实愿景。

（一）回归法律属性的法治图景

法治探索过程中，不同地域的不同论者提出了不同的法治理论。传统上，法治特别是政治法治（或曰宪政）理论深深地打上了政治哲学的烙印。随着时间的推移，这种政治哲学的印迹慢慢地消隐。进入近现代社会，法治理论则主要由法学家来推动演进，其独立的法律属性终得以回归和明晰。

1.中西方回归法律属性的法治理论概说

就偏重法律属性的法治理论而言，19世纪的英国法学家戴雪（A.V.Dicey）通常被视为近代西方法治理论的奠基人。他第一次比较全面地阐述了法治概念，在《宪法性法律研究导言》一书中，他专门论述到，所谓法治有三层含义：一是法律至上与专横武断的政府权力相对立，法治排斥政府专擅、特权乃至宽泛的自由裁量权；二是社会成员在法律面前人人平等，法治意味着一切阶层或群体均受到普通法律和法院管辖；三是个人权利乃是法律之来源（主要通过权利案件的司法判决）而非法律之结果，而宪法则为法治的体现或反映。^[1]进入当代社会，几位有代表性的西方学者发展了法治理论。富勒在《法律之德》一书中，将法律之德区分为内在之德与外在之德，认为法治是法律的内在之德的一部分。在他看来，具备法治品德的法律制度包括如下八个要素：一般性、公布或公开、可预期、明确、无内在矛盾、可遵循性、稳定性与统一性。^[2]莱兹在论及法治时，将法治区分为广义法治与狭义法治两种。他提出，广义的法治是指一切人都服从法律并受法律的统治；狭义的法治表示政府应由法律来统治并真实服从法律。他认为法治至少有着两个方面的含义：一是人们应该受法律的统治并服从法律；二是法律应该让人们能够受其引导。他据此进一步阐明了法治的八项原则：法律可预期、公开和明确；法律相对稳定；法律原则之下的行政规则与命令；司法独立；遵循自然正义的公平审判；司法审查；方便诉讼；规范自由裁量权。^[3]菲尼斯（John Finnis）所称的法治要件也是八项，他在《自然法与自然权利》一书中，将法治视为法律制度的一种特定德性，具体包括：规则可预期且不溯及既往；规则能够被遵循；公布规则；规则清晰；规则相互协调；规则稳定且容易使人们受其引导；法令与命令接受法律原则的指引或统率；规则制定、执行、适用的行为主体负责且可靠。^[4]在《法治：决策者概念指南》中，巴里·海格（Barry M.Hager）则论述了法治的核心成分，集中表述为五个方面：立宪主义；法律约束政府；独立的司法部门；必须公平、前后一致地应用法律；法律具有透明度，任何人均可适用法律。作为实证性要求，他还具体提出了法律应用有效且及时的若干条件，即：财产和经济权利包括合同受到保障；人权和知识权利受到保障；可通过既定程序改进法律，该程序本身具有透明度，任何人均可运用该程序；等等。^[5]

中国学者在研究法治理论时，无一例外的，在对西方法治理论追本溯源的同时，针对国情创新性地提出了本土法治理论，其中部分观点和见解还不失为真知灼见。有的学者认为，法治国家有两种不同含义：一是专指法治之国。此义源于德国法治国（rechtsstaat）概念，在欧陆成文法