根据党的十五大关于“扩大基层民主”的精神，从1998年迄今，四川、山西、广东、河南等省的部分乡镇，分别进行了不同程度的乡镇一级政府或党委、人民代表大会的领导人产生方式的改革^[1]。虽然这些改革大多仅仅属于技术性创新的层面，但在中国基层民主政治发展进程中却蕴涵着深刻的制度性创新意义，它标志着中国大陆扩大基层民主的政治体制改革进程，已经开始由广泛推行“村民自治”的村民委员会等基层群众性自治组织的社会民主层面，向进一步改革基层政权领导人产生方式的政治民主层面发展。这些改革不仅表明中国基层政权的民主政治发展程度有可能在现行的基本政治制度的框架内通过一系列的技术创新而得到很大的提高，而且体现了在市场经济的推动下中国政治社会发展的必然逻辑。

一 乡镇长选举方式改革的意义

乡镇长选举方式的改革无疑是中国政治民主化的一个新的现实生长点。乡镇长选举模式探索的成功，有利于巩固基层政府的治理基础，增强了基层政权的合法性。基层政府领导人由选民选举产生，选民对于领导人有评判权甚至罢免权，这使得地方政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票，而反过来与上级政府的关系则发生了深刻的变化。伴随着地方民主化的发展，就会出现越是下级政府，其获得有充分量化的民意基础的政治合法性程度越高，地方政府合法性程度的提高有可能成为推动民主进程发展的动力，从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。事实上，在邓小平的政治理念中，对此有过具体的论述。1987年4月16日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中谈到：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”^[2]这表明中国改革最高决策层对于民主政治的进程是有一个渐进发展的时间表的。随着中国走向现代化步伐的加快，政治现代化客观上也已经进入了改革的日程。邓小平在1989年5月底就指出：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地放进新的领导机构里，使人民感到我们真心诚意搞改革开放。”^[3]邓小平的这段话表明，虽然他在遴选干部的机制上还是沿用传统的由执政党组织部门由上而下的选拔方式，但选拔的标准已涉及到了“人民公认”这个有“公信力”的前提条件，于是更重要的问题就是“人民公认”的结论将通过何种途径和形式规范化、程序性地产生。可以说邓小平关于“选人民公认的人”的论断，其选择的根本条件已是“人民公认”，因此，可以合理地将其视为是最终向“人民选他们公认的人”发展的过渡环节。而目前所进行的乡镇长选举方式的改革尝试，就是邓小平“选人民公认”者的政治主张的积极实践。江泽民关于“三个代表”的重要思想可以合理地诠释为内在地包含着通过规范化、程序性、定量的民意表达机制来寻求新的法理制度性的政治合法性基础，是邓小平理论的新发展。

乡镇长选举方式的改革也是中国干部人事制度改革的又一个突破口，为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展的中间环节。目前乡镇长选举改革的试点地区，在选举程序设计上存在着许多不合理、不完善之处，这恰恰是在中国基层的社会民主向政治民主转化过程中不可避免的过渡环节。一方面是尽可能保持了与现存体制的平稳衔接和现实制度下的可操作性，另一方面又积极地将民主选举的理念和方向推进到了中国最基层政府的实践层面。虽然在这些试点地区，对于“选举”和“竞选”的理解和诠释还带有传统考核选拔制度的许多痕迹，但对于“竞争性选举”这一民主政治的核心内容的价值取向的肯定是具有重大意义的，这为逐步在操作性程序的层面不断地完善中国的政治选举制度开辟了广阔的空间。对目前所存在问题的深入探讨和对这些矛盾的逐步解决正是中国民主政治发展的重要动力。如果将建立和完善国家公务员制度，不同程度地以考选制或聘任制来改革现行的干部选拔制度，视为干部人事制度改革中对“事务官”管理制度的改革，那么乡镇长选举方式的改革则是对“政务官”产生途径的最新探索。

二 乡镇长选举方式改革面临的困境

目前中国大陆乡镇长选举方式的改革之所以能够在部分地区逐步展开，主要是由于政治高层的支持或默许，并得到各试点地区党组织、地