一 中国实行政务类与业务类公务员分类制度的必要性

1.现代公务员制度起源于“两官分途”

“公务员”一词是对政府中行使国家行政权力，执行国家公务人员的统称，是由英文Civil Servant翻译而来，亦可通俗地译为“文官”，因此，公务员制度又称文官制度。只是由于在英文的原意中并无“官”的涵义，所以，译为“公务员”更为准确。

公务员制度最早起源于19世纪的英国。自从1688年“光荣革命”，英国建立起君主立宪的资本主义制度，政治权力逐渐集中到议会，重要官职的任命均由议会中的多数党控制。在实行多党竞争的政治体制中，执政党往往将权力视为私有，任人惟亲、卖官鬻爵、营私舞弊、瞻恩徇私等现象层出不穷，从而使政府中的官职成为私相授受的赠品，导致政治腐败、效率低下，严重地影响了资产阶级政治统治的稳定，阻碍了资本主义经济的发展，也引起了统治阶级中的一些有识之士的强烈不满，他们积极呼吁改革吏治。1855年由英国政府委派的脱文利安（Trevelyan）和诺斯科特（Northcote）提出了《吏治考察报告书》，或称《关于建立英国常任文官制度的报告》，认为当时的英国文官制度不足以为政府吸收优秀人才，要求确立公开竞争的考试制度，择优录用国家公职人员，并统一政府各部门录用人员的标准，建立统一的国家公务员制度，主张将公务员分为高级与低级两大类，前者任行政领导，须有大学文化程度，担负决策重任；后者处理日常的例行公事，须受过普通教育。在这个报告基础上，英国内阁颁布了有关公务员制度的枢密院令，成立了由3人组成的处于独立地位的吏治委员会，专门主持公务员的考选事宜，对“公开考试、择优录用”原则等做了具体规定，从而标志着世界上首例现代意义的公务员（常任文官）制度的建立。

美国在1776年立国初期，在国家人事管理方面尚未建立起制度化、法治化的新秩序，而是受英国殖民地时代吏治上的个人瞻徇主义的影响，总统对于内阁成员和重要官员的任用，均以个人的亲疏、好恶为转移，在国家人事制度上表现出明显的人治倾向，并实行官吏随所属政党在选举中的胜败为进退的“分赃制”，大选中获胜的政党瓜分政府中的职位，而竞选的胜败又往往与竞选的经费有关，于是为竞选获胜提供过较多政治捐款的人就有较大机会任官，变相地助长了卖官鬻爵。由于政府用人不是以个人的才能、学识、品格为依据，而是视其与政党的关系及在政党竞选中的表现，而政党斗争中的干才未必是政府行政管理的人才，这就在很大程度上降低了行政官员的素质要求。另外，由于国家公职人员成为执政党党务的一部分，使得政党间的倾轧日益加剧，每次竞选后往往带来政府大小官吏的大换血，势必引起政府工作混乱，行政效率降低。因此，社会各界纷纷抨击“分赃制”的弊端，要求改革的呼声日盛。1883年美国国会通过了由彭德尔顿（Pendleton）领导起草的《联邦文官法》（Civil Service Act），推行文官制度改革，将政府中通过政党竞选产生的官员与其他官员的管理途径分开，明确规定其他政府文官的任用和晋升必须通过公开的竞争性考试；凡通过考试被录用的人员不得由于政党关系等政治原因被革职；他们在政党竞争中持“政治中立”的态度，禁止参加竞选活动等。并由总统任命不同政党的人员组成“文官委员会”，按照公平独立的原则，负责国家人事行政工作。从此以“功绩制”取代“分赃制”，在美国建立起现代公务员制度。

可以说，将政府中主要从事公共行政管理、为管理国家提供事务性、技术性、执行性工作的人员与政府中代表执政党和统治阶级的意志，进行政治统治的人员相对区分开来，以法治的形式，实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和题中应有之义。

2.“政事分类”、“两官分途”的社会基础、理论根据及相对性

所谓“政事分类”，是指在国家人事制度的层面，把政府中执掌国家权力、管理国家公务的公职人员，分成“政务官”和“事务官”两大类。其中“政务官”一词属概称，多数国家没有专门的名称，主要包括通过不同程度的选举而产生的国家元首、政府首脑、行政首长，以及经各种政治性任命而任职的内阁成员或其他政府组成人员，其职责一般是决定国家和地区发展的战略目标和规划，制定国家对内、对外的大政方针和政策。