一 事业单位聘用制的提出

1.事业单位的概念

事业单位的内涵是不断完善的。1955年7月，在全国人大常委会《关于1954年国家结算和1955年国家预算的报告》中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。事业单位主要指：受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单位。所需经费由国库支出，如学校、医院、研究所等。

在1963年7月22日发布的《国务院关于编制管理的暂行办法》中，把教育、卫生等事业单位表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。

在1984年召开的全国编制工作会议上，在《关于国务院各部门直属 事业单位编制管理试行（讨论稿）》中，事业单位表述为：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业单位编制。

1998年10月25日，国务院发布施行《事业单位登记管理暂行条例》，标志着我国有了专门的行政法规，对事业单位进行规范。该行政法规第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

我国全部事业单位有130多万个，其中独立核算事业单位95.2万个。纳入政府事业单位编制的人员近3000万人，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。^[1]全国事业机构中，全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位的比例，分别是65%、15%、20%。按实有人数计算，在全额拨款事业机构中工作的人员占总数的60%，在差额拨款和自收自支事业机构中的人员，分别占21%和19%。^[2]

事业机构大体有25种行业类别，包括教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济监督、机关后勤及其他。

这些事业单位可以被分为以下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。

“事业单位”主要有三个特征：

第一，资源由政府配置，通过行政系统的编制和计划来管理。中央和各级地方政府的各个部门，采用命令、指示、规定、条例等行政手段统管其所属的各类事业单位。每一项事业的举办发展都限定在政府的意志之内，其规模、任务、目标、用人、领导任免、机构、职位、运作、考核、裁撤，统由其直接归属的行政上级主管部门负责。与之相应，每一个事业单位都有一个行政级别，参照行政级别执行相应的管理办法，享受相应的政府待遇。

第二，经费由国家供给，事业单位依附在其所在行政层次的政府财政上面。国家财政统一供给各项事业经费，是中国事业单位的一个基本特征。中国的科学技术、教育、文化、卫生、体育等事业部门和事业单位所需的一切事业经费，全部由国家财政统包供给。例如，学校的基建费、设备费、图书资料费、教职工工资、留学生经费、学生助学金、奖学金、军训费、实习费、业务费、公费医疗经费、招生费、毕业生调遣费及其他各项经费，统由财政供给。国家不仅为事业单位提供一切事业经费的来源，而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目，事业单位预算级别，事业单位开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名目繁多的经费开支范围、开支标准等。

第三，事业单位运作的公益性。事业单位不直接从事物质产品生产，属于非物质生产部门，从这一个特性出发，事业单位的运作被定性为“社会活动”。由政府管理、由财政提供经费，要求其为社会提供服务。事业单位所追求的主要是社会效益。

在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织NGO，要么与企业相比称之为非盈利机构NPO。而我国事业单