一 长三角区域调实践综述

近年来，长三角区域随着市场经济发展深化，地方政府的市场主体意识不断增强，进而形成了中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的关系趋于复杂化。在地方利益主导下，地方保护主义盛行、产业结构布局趋同、地区间恶性竞争频发、环境污染严重、土地与人力资源浪费、基础设施建设缺乏统一规划，这些现象既影响了地方经济的可持续发展，也影响了中央宏观经济的调控能力。区域经济的发展，必须是协调的发展。协调才能促发展，已成为区域内各行政主体的共识。从上个世纪80年代开始，为协调各方利益冲突，长三角区域内各行政主体曾进行过多层次的协调工作，取得了不少成绩。但是正如以上所述，这些协调工作总的来说具有临时性、无序性、低效性的特点，不能从根本上解决长三角区域内各行政主体的利益冲突问题。因此，我们必须改变思路，从问题的源头抓起，即通过协调法制环境建设，来给予今后协调工作指引和保障。为了能更清晰地阐述我们的设想，我们不妨对长三角区域已有的协调实践先做一个简单述评。

已有的协调实践是从四个层次上展开的：

1.层次一：由中央政府牵头进行的区域协调

这类协调最早可追溯到国家计委于1975年8月向国务院提出的《关于筹建华东地区经济协作机构的意见》、1982年12月国务院发出的《关于成立上海经济区的意见》以及后来由交通部牵头制定的《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》、国家发改委研究的通过国家干预的方式来制定和实施区域规划和区域政策等。这类协调启动成本较高，被启动的可能性较小，协调意见原则性强，可操作性差，效果不理想。

2.层次二：由长三角区域内各行政主体之间形成的磋商协调

这类协调工作主要表现为由区域内各行政首长之间的直接磋商和对话。具体形式表现为长三角区域的市长联席会议、经协委（办）主任联席会议等。在这些会议上达成了诸如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《关于以筹办“世博会”为契机、加快长江三角洲城市联动发展的意见》等行政契约。形成这类磋商对话机制的平台还包括：副省（市）长级的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、长三角城市（15＋1）市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”、“沪苏浙规划工作联席会议制度”以及“长三角一体化发展论坛”。相应的协调机构有：“长三角规划与发展委员会”、“长三角一体化建设顾问委员会”等。这类协调最后形成“合作宣言”、“共同声明”等行政契约。由于这类契约没有法律约束力，契约的实施就变得困难重重。每年一次的峰会照开，但区域内的冲突却不断。

3.层次三：区域内各行政主体的职能部门之间的协调

这类协调主要产生在各行政主体职能部门之间，达成层次较低、范围较窄的行政契约，表现形式主要为“互认协议”、“互认宣言”等。2003年8月二省一市的质量技术监督局发表的“长三角质量技术监督合作互认宣言”，主要是对市场准入、物流标准、信息资源、标准体制等确定了互认制度；2003年11月，三地质量监督部门签署了“长三角食用农产品标准化互认合作协议”；2004年2月，长三角15各城市的车辆管理部门达成了“车辆管理工作信息互通制度”；2004年5月，长三角各地的税务、银行、技术监督、海关等部门针对区域内的偷税漏税、拖欠债务、商业欺诈、假冒伪劣、恶意违约等行为，达成了“信用联动机制”，意在形成“一处失信，处处受制”的制约体系；2004年7月，长三角道路运输稽查部门针对区域内非法营运等现象达成“市场共管、规则共守、信息共享、号码共用”管理制度。此外，区域内的其他30多个部门也纷纷就环境保护检测、地下水资源调查、人才开发一体化等领域达成“联动”、“互认”、“联席会议”等制度。这类协调就其性质而言，与层次二是一样的，只不过参与协调的行政主体及其达成的行政契约级别更低、具体涉及的领域更宽而每个契约所针对的协调范围更窄。这类协调的主要缺陷也是缺乏法律约束力和违约责任的法律救济等。且由于涉及部门众多，协调的成功与否更多地取决于人为的因素，协调效果自然也不理想。

4.层次四：区域内民间团体的协调

这类协调来自于民间，目前尚处于萌芽状况。比较明显的例子是2004年4月成立的“中国长三角工经联席会”。由于这类协调对政