90年代以来，中国政府对吸收外商投资始终采取鼓励的方针，特别是1997年下半年发生亚洲金融危机后，政府主管部门为了保持经济增长速度，对外商投资政策作了一些调整，以保持吸收外资的竞争力。如1997年12月公布了新的《外商投资产业指导目录》，新目录扩大了鼓励类项目，产品全部直接出口的允许类项目也列在鼓励类中。与此同时，国务院调整了进口设备的税收政策，规定外商投资项目，只要属于《外商投资产业指导目录》中鼓励类和限制乙类的项目，其在投资总额内进口的自用设备，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，均免征关税和进口环节税。

上述政策对鼓励外商来华投资发挥了积极作用，1998年中国实际吸收外商投资金额达到455.82亿美元，同比增长0.67%。这在中国内需不振，经济增长降速的情况下已十分难能可贵。但是，1999年1～7月吸收外商投资出现负增长。合同外资金额为222.8亿美元，比上年同期下降20.5%；实际吸收外资214.9亿美元，同比下降10.0%。预计全年吸收外资380～400亿美元左右。外资下降对保持1999年经济增长率达到7%的目标是不利的。1999年外商投资首次出现绝对值下降是由各方面原因引起的。

第一，是中国宏观经济仍然表现出内需不振、物价下降、通货紧缩的迹象，虽然海外投资者相信中国仍能保持7%的经济增长率，但增长率主要靠财政投资拉动，国内消费并没有明显上升，因此市场扩张将比较有限，导致投资者对华投资比较谨慎。

第二，中国物质生产部门明显出现生产能力过剩，特别是制造业领域由于生产过剩，竞争十分激烈，没有技术优势或企业特定优势的投资者不敢贸然问津中国制造业，这就限制了一部分不具有这方面优势的投资者。

第三厂基础设施部门是新的投资领域，但1998年和1999年中国政府为了拉动内需，采取财政和货币政策手段加大了对基础设施的投资，导致外商投资进入该领域的局限性。尤其是一些预期较好、回收期较短的项目，易于纳入财政投资范围，而那些预期不确定、回收期较长的中西部项目，外商也不愿涉足。

第四，服务业是新兴的投资领域，特别是金融、外贸、通信等领域，外商都跃跃欲试，企图进入中国市场占有一席之地。但目前这些领域的对外开放还只能循序渐进，大多数还处在试点或扩大试点阶段，中国政府对此类项目的审批还比较谨慎，不可能一下子吸收大量外国直接投资。

第五，从国际直接投资大环境看，1997年全球跨境购并交易额达到3420亿美元，占全球国际直接投资流量的比重达到58%；1998年和1999年全球企业的跨境购并有增无减。显然，在不大量发生企业跨境购并的东道国里，国际直接投资流量的增加将受到局限。中国目前虽然也允许一些中小企业出让股权、兼并，甚至出售，但这还不足以吸引西方大投资者，其原因一方面是还缺乏法律、法规环境，以及资产评估、社会保障等社会服务设施；另一方面是，西方大投资者不会愿意兼并和收购我们所希望处理的不良企业，他们的目标恰恰是我们希望保护的企业。这就与我们的现行政策有矛盾。

第六，从中国外商投资的来源地情况看，1999年上半年外商投资流量的下降局面，起决定作用的是香港流量的下降。据一些专家分析，香港投资减少与人民币相对升值有关，由于人民币相对于东南亚周边国家的货币升值，使内地生产成本提高，减少了香港中小投资者在大陆进行加工贸易生产的积极性。

1999年上半年日本经济稍有复苏，加上日元升值的影响，日本对海外投资出现了恢复性增长，对华投资的增加幅度比较大。美国对外投资一直强劲增长，因此对华投资有所增加并不奇怪。欧盟经济表现不佳，加上欧元疲软，因此对华投资有所下降。这些国家对华投资的增减对中国吸收外资形势虽然有影响，但增减幅度一般容易互相抵消，惟独香港流量的增减对总规模的影响最大，也不容易被其他来源地所抵消。在这种情况下，中国吸收外商投资的规模可能要到2000年才能恢复到1998年的水平。

2000年的世界经济形势对中国扩大吸收外商投资是有利的。首先是香港经济复苏的曙光已现，1999年下半年的经济增长虽然仍较乏力，但确实已爬出谷底，2000年将继续上升。尽管国际组织对日本经济的预测说法不一，但1999年大体是在0～1%之间，2000年则更高一些。欧盟15国1999年经济增长率平均为2%，2000年将上升为2.4%；美国