一 研究源起

（一）问题的提出

2009年2月4日，广州市政府在《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》中宣布，“番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目是广州市重点建设项目，位于番禺区大石街会江村与钟村镇谢村，计划于2010年建成并投入运营。”^［1］消息传出后，立刻引起了公众强烈的讨论，特别是周边居民强烈反对这个项目上马，并且通过QQ群、网络论坛、拟定意见书、“散步”请愿等积极表达利益诉求。公众的广泛关注与参与造成了这次环境公共决策的政府信任危机。在这次事件中，居民之所以强烈表示反对，除担心垃圾焚烧时产生的二 英、灰尘、臭味等对身体健康造成影响原因外，其更深层次的原因在于对政府撇开公众，单独作出环境公共决策的做法不满。在本事件中，政府明显从决策制定的开始就低估了公众的力量，并在决策执行过程中排斥公众参与，结果是公众对政府的决策表现出强烈的不接受和抵抗。如何使公众有序、有效地参与到政府环境公共决策中来，成为政府必须认真思考的问题。这个案例为我们研究环境公共决策中公众参与问题提供了很好的研究素材。

（二）研究背景

在现代社会，公众参与公共决策是民主行政的逻辑起点和核心内容，是衡量政府管理水平的重要指标。公共决策是政府实施管理和提供公共服务的最基本的工具，它既是政府公共管理活动的起点，又是政府履行各项职能的基础。美国学者科恩认为：“民主决定于参与，即受政策影响的社会成员的参与决策。”^［2］公众参与是民主政治的核心问题之一，参与的程度与效果直接关系到公共政策的科学性、民主性和合法性价值的实现。党的十七大报告提出“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”^［3］。对于公共决策中的公众参与，特别是涉及本文所研究的环境公共决策，我国也作出了相应的法律和规范性文件等规定（见表1）。

表1 重要的环境公共决策

环境公共决策涉及人的生存和发展，与社会公众的切身利益密切相关。所以，作为利益相关公众不可能消极被动地接受政府环境公共决策的控制和规范，他们会通过一定的渠道，以自己特定的方式，参与和影响环境公共决策的制定和执行。现实中环境公共决策中频繁的公众参与实际上已成为政府决策者在推行决策科学化、民主化时不得不面临的困境。一方面公众参与政策制定有民主政治价值观的支撑和政策法规的规定，另一方面决策者也对越来越频繁的公众参与重视起来。近几年出现的“厦门PX化工项目”流产、“广东番禺垃圾焚烧发电厂”搁浅，是环境公共决策中影响较大的个案，这些决策个案体现了政府管理者面临着如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与的情景下制定出高质量的环境公共政策的困境。要解决这一困境，需要从理论和实践上来探讨环境公共决策中公众参与存在的问题，进而寻求解决之道。

二 文献综述

（一）相关概念界定

1.公共决策

决策的概念有广义和狭义之分，“广义的决策是指人们为实现一定目标所做的决定，而狭义的决策是指人们为实现某种特定的目标，通过各种科学的理论和方法系统地了解并分析主客观条件，在掌握客观规律的基础上，提出各种行动方案并从中选取最优方案的整个活动过程”^［7］。

所谓公共决策，是指公共组织特别是政府根据特定时期的目标，在法定的权力和职责范围内，在履行政府管理职能的过程中，针对所面临的相关问题制订行动方案和行动准则并作出决策，以实现公共利益的活动。公共决策的主体是包括国家、行政管理机关和社会团体在内的公共组织，它们拥有对社会资源和社会利益进行权威分配的社会公共权力。公共决策的客体主要包括直接客体和间接客体两种，直接客体指政府所要处理的各种社会问题，间接客体是指受政府决策规范、管制、调节和制约的目标群体。^［8］

2.公众参与

公众参与是一个不断发展和完善的概念，关于公众参与的概念还没有形成明确一致的定义。俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。^［9］王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立