2006年俄罗斯反恐斗争取得了决定性进展。联邦议会通过了新的《反恐怖法》等一系列反恐联邦法律，为“全民反恐”战略提供了法律依据；成立了全国反恐委员会，建立起一整套全国垂直反恐协调体系，提高了国家反恐机构的效能；制止并挫败了多起恐怖袭击事件，恐怖活动因受到抑制而大大减少；清除了多名车臣非法武装重要头目，车臣非法武装势力受到严厉打击。事实表明，2004年由普京提出的“全民反恐”的战略目标已付诸实施并取得显著成效。虽然反恐斗争的胜利有利于车臣问题的最终解决，但在车臣重建问题上联邦政府仍将面临诸多难题。

一 俄罗斯的反恐形势与“全民反恐”战略

俄罗斯反恐形势的发展与车臣局势密不可分。长期以来，普京在车臣问题上坚持奉行两个政策：一是不遗余力地打击车臣非法武装，不同任何非法武装分子谈判；二是促成车臣人内部的分化，利用当地亲俄罗斯的、有影响的上层人物管理车臣内部事务。这两项政策卓有成效，使车臣非法武装受到沉重打击。

从2002年起，为造成轰动效应，在某些国际恐怖组织财政和人力的支持下，车臣非法武装分子将恐怖活动的范围逐渐由车臣和北高加索地区扩展到俄罗斯其他地区，有预谋、有组织地制造了多起震惊世界的重大恐怖事件。恐怖分子袭击的方式和手段也越来越残忍，由主要针对地方官员的暗杀活动，上升到以平民百姓和社会公共设施为主要袭击目标的恐怖暴力。他们企图通过大规模恐怖活动动摇民心，引起人们对普京政策的怀疑。车臣非法武装分子的恐怖活动已经成为对社会安定和政权稳固的最大威胁。民众对恐怖活动的愤怒情绪也达到了顶点，积极支持普京政府加大对车臣非法武装的打击力度。

车臣恐怖分子的残暴，尤其是针对普通民众的恐怖活动引起了世界多数国家的谴责。美国总统布什出于政治考虑，也公开表示支持普京政府打击恐怖主义的行动，并提出愿意在反恐问题上为俄罗斯提供一切形式的帮助。普京不失时机地将车臣恐怖组织与国际恐怖组织联系起来，提出俄罗斯境内连续发生的恐怖袭击事件是国际恐怖活动的一部分。2004年别斯兰人质危机后，在打击车臣恐怖分子方面，俄罗斯政府获得了国内外舆论的支持。

然而，面对严峻的反恐形势，俄罗斯社会尚不具备及时应对恐怖活动的各种心理准备，尤其缺乏一整套预防、制止与反击境内恐怖活动的机制。据称，在别斯兰人质事件发生前两个月，恐怖分子就已经通过内线在这所学校内安置了很多爆炸装置。在制止恐怖袭击与解救人质的过程中，普京政府也暴露出应对恐怖袭击的机制欠缺、与各反恐部门协调不利等问题。别斯兰人质事件后，普京发表电视讲话，提出了反恐三项具体措施：制定一系列巩固国家统一的措施；建立负责控制高加索地区局势的各种力量之间新的协作体系；建立有效的反恐指挥体系。这三项措施被认为是普京“全民反恐”战略的中心内容。

二 “全民反恐”战略的实施与成效

普京提出“全民反恐”战略后，马上着手组织具体实施，其行动主要包括：

（一）重新制定并通过《反恐怖法》，为“全民反恐”战略提供法律依据

鉴于1998年制定的《反恐怖主义法》中很多内容已经不适应当前反恐斗争的需要，2004年12月普京向联邦议会提出了一项新的《反恐怖法》草案。经过一年多的审议和修改，2006年2月26日国家杜马三读通过了该草案，1998年的《反恐怖主义法》同时失效。

新《反恐怖法》确定了俄罗斯总统与国家强力部门在反恐斗争中的主导作用，以及国家组织和实施反恐行动的基本原则，这些规定包括：①俄罗斯总统负责制定国家反恐斗争的策略、宣布开始或结束反恐行动、任命反恐部门的领导人、领导政府内的反恐活动；②国家在组织反恐行动时，俄罗斯总统有权在某一地区或全国范围内实施紧急状态；有权使用军队参与反恐行动，具体行动由国家安全局负责组织实施；③在预防、制止与打击恐怖活动时，国家情报机关有权对嫌疑人的电话进行监听、截获其电子邮件或信件；在必要情况下，军队有权击落或击沉被恐怖分子劫持的飞机、客机、油轮或船只；④在解救人质时，为了保护人质的生命安全，可以与恐怖分子进行谈判，但谈判内容不得涉及任何政治要求，等等。另外，借鉴其他国家的反恐经验，新《反恐怖法》将以前由内务部和联邦安全局共同负责组