旅游立法是指以旅游为主题的立法行为，在中华人民共和国的法律体系中包括人大立法和行政立法两大类。法律层级上又包括法律、法规、规章及其他规范性文件等几个位阶。对于中国旅游立法的考察，就是基于这个范畴而加以审视、分析和归纳的。

一 中国现行旅游法的构成特点

在这里，旅游法是一个中间性概念，指旅游法律、法规、规章及其他规范性文件的总称。在其上，广义的旅游法是指关于旅游的部门法学；在其下，狭义的旅游法即指《旅游法》。我国现行的旅游法经过约20年的发展，尤其是近十年来的努力，构建起了基本的框架，形成了一定的规模。^[1]

（一）法律规范：横向扩展，管理为第一大主题

法律规范是法律文件所承载的内容，其内部形成一个系统。在细部规范之间，彼此密切相关联。这个系统目前呈现的特点是横向扩展大于纵向渗透。^[2]

横向规范包括两个方面，一是法律规范领域，二是同级别法律文件。法律规范领域的扩展体现为旅游行业的法律类别，如旅行社法、饭店法、交通法（包括航空法、铁路法、公路法、水路法的相关内容）、景区法、旅游安全法、旅游保险法、旅游标准化法等等。同级别法律文件的扩展体现为地方法规、国家旅游局规章、地方政府规章及其他规范性文件在各自的法律层级上形成了一定的规模。由于旅游受形势发展影响程度较大，现正实施的旅游成文法时间均不长。这些法规、规章及其他规范性文件，在20世纪90年代中期开始进入实质的立法阶段。其中综合性的地方旅游管理条例及各种分类领域、各个法律层级的规范性文件在近10年相继问世，至21世纪初已形成一定规模。至2006年7月，旅游法律群的构成情况为：国务院行政法规3部；国家旅游局行政规章及其他规范性文件47部；地方法规40部；地方政府规章27部；地方政府其他规范性文件28部。

纵向渗透指的是以高层级的法律为纲，将基本精神贯穿至相关法律群的所有下位法中。由于目前还没有全国人大或其常委会通过的关于旅游的高层级法律，所以还缺乏这样的纵向渗透。

总体而言，现行法律的立法思路是以规范旅游业为出发点的，因而旅游法所体现出来的核心理念就是管理。在一些法律名称上，亦能体现出明确的管理意旨来，如“××省旅游管理条例”。尽管近两年一些地方修正的旅游条例已经将“管理”二字删除，但条例内容仍贯穿着管理思维。

（二）法律渊源：以集中带分散

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旅游法的渊源在行业层面上是较为集中的，实体性的规定多集中于各级行政机关和地方人大出台的法规、规章及其他规范性文件中。由于管理为主打理念，所以无论从规范的内部范畴到法律的外部形式上都呈现出集中的态势。

而在程序上尤其是救济程序上，旅游法的渊源是比较分散的。救济程序内容突出的几大焦点在于：第一，旅游合同纠纷处理；第二，旅游权利救济；第三，旅游投诉及诉讼。这些方面，均没有独立的法律文件，而需要去套用《合同法》、《消费者权益保护法》、《仲裁法》、《民事诉讼法》。尽管一些省、自治区、直辖市制定有《旅游投诉规定》，但仅限于初级投诉处理，带有调解和行政司法的性质，不进入仲裁和诉讼的救济程序。^[4]

整体看来，“以集中带分散”的状况在现阶段应属正常，但缺憾也十分明显。第一，缺少“龙头”，即缺少旅游基本性法律；第二，因旅游行为而产生的一系列法律关系不能得到全面调整。

（三）综合性法律：上弱下强

综合性法律指以旅游为主题的能够统领相关法律群的独立法律文件。目前，各省、自治区和旅游大市均制定有综合性的地方法规，名称上以“旅游管理条例”、“旅游条例”、“旅游业管理条例”冠之。在省、自治区和旅游大市这一级别上，地方法规非常饱满，即所谓“下强”的核心层面。以这些“条例”为依托，由规范内容到法律文件形式均延伸开来，地方规章及其他规范性文件组成分支，使“下强”的态势更加凸显。^[5]

“上弱”即指法律群顶端的起统领作用的法律缺失。目前级别最高的仅有三部行政法规，且均不属于综合性的法律文件。在全国人大或其常委会级别通过的基本性法律尚未出台，使得上位法的空缺十分明显。^[6]

（四）法律功效：各司其职

旅游法律群之所以形成，就在于所有的法律都能各司其职，发挥各自的功效。法律级别由低至高大致的情况可总结为