2005年是联合国这个最大也最重要的国际组织诞生60周年。60年来，联合国一方面保持了它的不可替代、难以逾越的全球道义权威，成为所有主权国家表达自身权利和要求的重要论坛，成为研究国际安全和秩序问题的主要国际机构，但另一方面它所能解决的问题远远少于尚未解决的难题，“供需关系”严重失衡，大国特别是超级大国支配联合国的现象经常激起众怒并带来“机构失灵”。刚刚从哈佛大学回来的李东燕研究员，以丰富的资料和富有说服力的分析，揭示了联合国在60周岁生日之际面临的希望和困境。

——主编手记

1996年安南就任联合国秘书长后，立即着手改革联合国的工作，迄今已经8年。用安南自己的话说，他提出了联合国历史上“最广泛、最深远的改革”。^[1]进入2005年，联合国开始了改革的关键性阶段。3月，安南提交了题为《大自由：实现人人享有的发展、人权和安全》的报告，阐述了进一步改革的建议和方案。9月，联合国举行了60周年首脑会议，通过了会议《成果文件》。这个文件是会员国对联合国最实质性改革方案做出的回应。从这个文件可以看出，伴随着改革进程的深入，各方面的分歧和冲突也日益突出。此次首脑会议非但没有出现团结、胜利的局面，反而为联合国的改革前景投下了阴影。

本文将回顾并评析安南任职以来提出的联合国改革方案，包括其内容、走势和前景。

一 安南实施联合国改革的背景和动因

联合国改革是一个进程，这一进程从联合国一诞生就开始了。每位联合国秘书长在任内几乎都会根据形势需要，试图采取一些改革和创新的举措。安南启动的联合国改革只是这一进程中的一个阶段，其中许多思想和设想源于联合国50周年前后关于联合国改革的讨论以及加利秘书长时期提出的改革方案。用发展的眼光来看，安南推动的改革既是对以往改革的延续，又是在特殊历史背景下提出的新举措，其中的一些措施显然只有在“安南时期”才能提出和实施。

安南的前任加利是1991年12月上任的。作为冷战结束后的第一位联合国秘书长，加利承担了在历史变革时期承前启后的使命。面对着大国对抗结束的新形势，许多会员国对发挥联合国的作用寄予厚望。为了使联合国能够适应新的需要，加利在任内提出了许多改革联合国的设想和方案。在1992年加利《和平纲领》报告和1994年全球治理委员会《天涯成比邻》报告中，都提出了改革联合国的思想和方案。在1993年，联合国还成立了一个关于安理会改革和扩大问题的工作小组，专门就这一问题征求意见、汇总情况，以便提出建议。在这一时期，有关精简机构、提高效率、解决财政危机、加强大会、改革经济及社会理事会、改进维持和平行动等许多方面的改革措施，以及改革和扩大安理会的方案等，都陆续被提了出来。然而，由于加利的任期只有一届，在美国的反对下，加利在1996年退出了连任秘书长的竞选，他所倡议的许多改革设想和方案也没有付诸实践。

安南当选为联合国秘书长后，改革联合国成为了他面临的迫切任务，因为他面对着联合国会员国要求改革联合国的强大压力。

首先，精简机构、削减经费支出成了安南任职后不得不大力解决的问题。这种压力来自联合国的会费交纳大户，尤其是美国。在这个问题上，美国国会早在1985年就先后通过两项决议案，要求政府削减美国对联合国的会费。1986年，美国仅支付了其联合国分摊会费额的一半。克林顿政府曾几次提出，如果联合国不采取一揽子改革措施，将继续削减美国对联合国的财政支持。作为会费大国，美国拖欠会费的行为导致了联合国的财政危机。1991年，联合国经常性预算赤字高达9亿多美元，其中5亿多是美国所欠。冷战结束后，随着维和行动的扩大，联合国维和开支也大幅度增长，在1994年曾达到最高点，共支出35亿美元。^[2]由于时任秘书长的加利不同意大幅度削减联合国经费，并对美国的立场提出了批评，因此美国认为加利推动联合国改革不利，对他的连任投了反对票。

安南任联合国秘书长得到了美国的支持。上任后他面临的一个最紧迫的任务就是实施美国提出的改革联合国一揽子计划，并实现预算的零增长。安南任职以来，美国不断使用财政手段，压迫联合国其他会员国做出让步。在美国的要求下，2001年美国占联合国会费摊派比率从25%下调为22%。由于安南采取了削减联合国开支的改革，并