近年来，特别是自胡锦涛同志2006年4月在美国耶鲁大学的演讲中提出“要关注人的幸福指数”以来，中国内地关于“幸福指数”的研究迅猛增加，一些地方政府开始进行幸福指数的试编工作。2012年，全国超过100个城市政府将“幸福”作为施政理念，明确提出建设“幸福城市”。

基于施政理念向“幸福”的转变，很多城市采取有力举措改善民生，为提升居民生活满意度、提高幸福感创造良好的条件。这种施政理念上的创新，改善了城市的人居环境，改善了居民生活，也提升了城市和政府的形象。这顺应了百姓的需求，合乎时代发展的潮流。

一 施政理念创新：从“经营城市”到创建“幸福城市”

长期以来，由于单纯强调经济数量的增长，将“发展”简单地等同于“GDP的增长”，从而造成发展观的偏差。例如，经济增长方式粗放，经济增长与居民福利改善不一致，经济与社会之间、人与自然之间发展不协调和收入分配差距不断扩大，等等。形成这种局面的重要原因之一是施政理念上偏好于经济数量的增长，很多城市将“经营城市”作为重要目标。

应该说，20世纪90年代开始的“经营城市”，对于改善城市面貌、促进城市经济社会的发展，起了重要的作用。但是，个别城市过分强调财政和GDP的目标，搞“卖地财政”，导致民生工作欠账不少，使居民的生活成本与收入及生存需求之间不协调。“幸福城市”这一新的施政理念，不仅是对既往经营城市中一些弊端的纠正，也是从根本上转变发展观念，加强和创新政府管理，为居民创造祥和的社会环境，实现经济发展和人民福祉同步的必然要求。

（一）“经营城市”的功与过

据考证，较早推广“经营城市”这一概念是在2001年中国市长协会第三次代表大会上，当时面对城市日益商业化的挑战，与会的600多位中国市长们开始感觉到，如何经营和管理传统意义上的城市变得甚为紧迫了。从此，“经营城市”这个新名词，渐渐成了各个城市政府官员口中的“新宠”。各个城市的领导，普遍对“经营城市”或“城市经营”持认同态度，并积极付诸实践。

从经济规律看，“经营城市”或“城市经营”应当是主要运用市场手段，对支撑城市的自然资本（如土地、植被、水），人力资本（如道路、桥梁）及其衍生资本（如建筑与街道的冠名权）等，经由“无形之手”的力量进行市场化运作，获得资本的增值，并将增值部分投入到城市建设中，形成“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的良性循环之路，形成城市建设资金的投入—产出的良性运作，实现城市发展的自我循环、可持续发展。

实践中，不少城市政府通过“经营”，很快实现了城市面貌的根本改观。理论界总结的典型模式如下。

1.通过治理环境改变城市面貌的经营模式

20世纪90年代初，大连市政府提出：“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口。”当时，大连还刚刚脱离“小渔村”的面貌，正在向现代城市迈进。为了改变城市的面貌，首要的是采取措施“美化”城市，让城市“变绿”“变透”“变通”。大连市政府的做法包括：“绿化”，种草坪，让街道变成绿色长廊，让居民小区拥有街心花园，使全市绿化率提高到40%；“拆围墙”，将传统的大院落的围墙拆除，装上通透的欧美式的栏杆，让庭院绿地与沿街绿地对接，连成绿化系统；“整顿市容”，将临时建筑与棚户拆除，并清理马路上的小商贩，让道路通畅，彻底改变脏、乱、差的面貌；“退二进三”，把市区的工厂迁往郊区，获得发展的基础资金和地理空间。

通过“退二进三”、土地置换，政府掌握了大量土地，并经由级差地租实现“以地生财”，获得了基础设施建设资金和城市布局调整的地理空间，并经过城市规划进行基础设施建设，大大改善了投资环境，吸引了外部资金和资源，使大连的产业得到快速发展。通过建设一大批高档宾馆、商贸中心、会展中心等设施，并举办国际服装节等活动，大大提高了城市的开放程度。

2.通过构建土地储备机构来盘活存量资产的模式

杭州是其中典型的代表。1997年，杭州市政府成立土地储备中心，垄断城市土地供应，即所谓的“一个池子进水，一个龙头放水”。其操作模式如下：由市政府先期投资，作为土地储备机构的启动资本，然后对土地实行“统一收购”“统一规划”“统一拍卖