1993年，上海市在全国率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了中国社会救助制度改革的序幕。根据国务院的部署，到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。而在上海，最低生活保障制度实施至今已经6年有余。6年多来，这项制度在维护贫弱群体，保障生存权利，调节贫富差距，共享发展成果，维护社会稳定，促进经济建设等方面发挥了巨大的作用。因此，在世纪之交，对上海市最低生活保障制度的建立和发展做一次回顾与总结，其意义十分重大。

1998年12月，中国社会科学院社会学研究所、民政部政策研究中心和基督教青年会全国协会联合组成课题组，对上海市实施最低生活保障制度的情况进行了调查研究。调查采用了定量调查和定性调查相结合的方法，用分层抽样的办法在10个中心区中随机抽出了有代表性的黄浦、南市和杨浦3个区。在这3个区中，对600户贫困家庭进行了入户问卷调查，同时，还对36户贫困家庭进行了深入访谈；另一方面，也对上海市政府有关部门民政局、劳动局、计委、经委、体改委、统计局以及工会、慈善基金会做了个别访谈或集体座谈，同时，也对3个区区民政局的分管副局长和社会科科长以及6名街道干部和6名居委会干部进行了个别访谈。在深入调查的基础上，课题组用定量方法进行了统计分析，用定性方法对个案资料进行编码分析，分别写出了定量分析报告和定性分析报告。最后，综合上述资料数据，写出总报告。

一、研究背景：上海市最低生活保障制度的建立和发展

通过对上海市政府各部门、群众团体、区民政局和基层社区的领导和干部进行访谈和座谈，结合市民政局救灾救济处和政策法规处提供的文献资料，我们大致了解了上海市最低生活保障制度建立和发展的过程，综述如下：

上海市最低生活保障制度自1993年6月1日起开始正式实施，在实施过程中边调整、边完善，6年迈出了6大步：

第一步：1993年6月1日出台了上海市城镇居民最低生活保障制度。

上海市建立城镇居民最低生活保障制度是出于以下几点考虑：①由于企业转换经营机制和改革用工制度，出现了大批失业人员和下岗人员；同时，部分企业不景气或开工不足，也使部分职工的收入下降，他们的生活受到一定的影响。②由于物价涨幅较大，使部分居民生活水平降低。尤其是低收入家庭，收入和生活水平下降更为明显。③原本以“三无对象”为对象的社会救济制度满足不了社会需要。

1993年4月，在一次市政府召开的会议上，上海市民政局等单位提出了确定一条最低生活保障线作为各行各业实行困难补助的基本标准，并随物价指数进行调整的建议，得到与会者的普遍赞同。最后经市政府研究决定，建立了两条线：一是居民最低生活保障线，其标准为月人均120元；二是职工最低工资收入线，其标准为月人均210元。于是，上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式实施。

最低生活保障线随着物价的上涨每年调整一次，由市民政局负责调整和发布。1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元。

最低生活保障制度的实施分成两个方面：没有工作单位的社会对象由民政部门解决；有工作的职工由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。

第二步：1994年5月1日出台了粮、油、糖等实物补助政策。

由于1993年实行的最低生活保障线是根据1992年的物价情况制定的，当时估计1993年的物价上涨指数为5%。但是，当1993年粮食价格全面开放之后，上涨很快，这又带动了其他生活必需品的上涨。到1994年，虽然根据物价指数将最低生活保障线标准调整到132元，但与受助对象实际消费的需求差距仍然很大。

为了切实保障受助对象的基本生活，上海市政府采取了实物补助的措施。即对最低生活保障制度的救助对象和生活有困难的老年人，尤其是老年夫妇中有一方没有工作的，凭实物补助供应证每人每月补助大米10公斤、食油0.5公斤、白糖0.5公斤。这些补助的实物根据当时市场价格大约相当于人民币25元，经过逐年调整，目前已达40元，同时从1995年开始改发放实物为发放现金。

第三步：1995年7月1日出台了补助粮油供应卡政策。

1995年，上海市民政局对全市10000户居民进行了调查，发现了两个问题，一是生活必需品价格实际上涨的幅度仍然大于最低生活保障