一 “准市政债券”的发展尝试

1.根据建设项目发行的“准市政债券”——公司债券型

公司债券型准市政债券是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行、所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是市政债券。由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，因此类似于美国市政债券中的收益债券。不过，此类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。当然，有些地方政府发行的债券未经过企业债券的审批程序，因此只是违规发行的地方债券。

例如，典型的公司型准市政债券有：1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设。

目前来看，公司型准市政债券基本按照企业债券的流程进行操作、具有明显的政府行为特征、信用级别较高。它为缓解市政建设资金短缺的局面发挥了积极的作用，其主要弊端在于缺乏规范性。

2.以信托为工具的“准市政债券”——资金信托型

所谓以资金信托为工具的“准市政债券”，其实就是地方政府采取了变通的办法，由信托公司帮地方市政项目融资。2002年7月，爱建信托推出“上海外环隧道项目资金信托”后，同地方政府的发行市政债券异曲同工的“爱建模式”，便成为集合资金信托中特殊的一类。其后，地方财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业、基础设施建设投资资金的不足。在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府的相关单位外，信托资金在安全性和收益方面也获得地方政府的支持，甚至有地方政府为项目担保的现象。

例如，金新信托的出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托都有地方财政的支持。在2003年7月的鞍山信托模式中，鞍山市人大常委会甚至批准了市政府关于提请批准利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案，实际从法律上保障了政府对该信托担保的承诺。

在目前地方政府缺乏融资渠道的前提下，信托不失为一个重要的金融工具。但相关政策风险仍不容忽视。由于《担保法》规定政府不能提供担保，因此这类模式也存在一定隐患。

二 中国发展市政债券的外部环境

1.法律环境

对于发行市政债券，目前的主要法律制约在于《预算法》和《担保法》。其中，1994年通过的《预算法》第28条第二款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”此外，财政部明令规定各级财政也不得对外提供担保。

我们看到，由于《预算法》中规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，可以提请全国人大对现行《预算法》进行修改，但如果对这一法规修改的时机尚不成熟，还可以考虑由国务院依据《预算法》尽快制定一些特别的规定，为地方政府发行市政债券提供法律依据。

2.金融环境

目前，发行市政债券的国内资金条件已经具备，从资金供给方面看，目前存在巨大的发行空间，并能够得到投资者的欢迎。这既是由于居民个人投资者的投资渠道相对有限，也因为各种机构投资者亦成为市政债券潜在的巨大资金来源，如巨额的保险基金和社会保障基金。

同时，当前市场利率水平较低，也有利于市政债券的推出。目前，中国利率水平处于历史最低。自1996年5月以来，一共连续8次降息，存款利率平均累计下调6.24个百分点，贷款利率平均累计下调7.42个百分点。较低的利率水平有助于降低各类筹资方式的资金成本，尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。

三 中国发展市政债券的未来展望

1.基于中央政府的发展思路

（1）选择市级政府进行试点。从目前中国国情来看，各地方政府的财政实