贫困问题一直是世界各国关注的重大问题。消除贫困，不但可以提升贫困地区的经济发展水平，提高人民生活质量，而且对于实现我国经济发展成果共享的目标和维护社会稳定具有重要意义。我国政府从改革开放开始就在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，而西部地区作为我国贫困人口聚集最多的地区成为扶贫工作的重中之重。经过20多年的努力，我国在2000年基本完成了“八七扶贫计划”，扶贫工作也进入了一个新的阶段。而西部大开发战略的实施，不但为西部发展创造了千载难逢的机遇，也为西部反贫困工作注入了新的活力。在战略实施过程中，不但制定了一系列消除西部地区贫困的政策，而且在生态建设、农村基础设施建设、信贷支持、教育、卫生等方面进行了详细部署。随着一系列措施的落实，在西部大开发战略实施的十年间，西部地区的反贫困工作取得了可喜的成果。

一 西部大开发之前西部地区的贫困状况

（一）“西部大开发”以前西部地区贫困人口状况

1.西部地区是我国贫困人口高聚集度地区，其中民族经济区聚集度最高^[1]

按照我国扶贫标准，国家“八七扶贫攻坚计划”所列的592个国定贫困县（现称国家扶贫开发工作重点县）中，西部地区共有375个，占全国的63.3%；西部民族经济区共有282个，占全国的47.6%，占西部地区的75.2%（见表1）。其中，有186个民族贫困县在西部民族经济区，占全国重点扶持民族贫困县的72.4%，占西部地区重点扶持民族贫困县的83%。

表1 西部地区国家扶贫重点县（含民族贫困县）分布概况

2.西部地区是我国贫困发生率最高的地区

1988年，全国平均标准贫困发生率为35.1%，贵州为58.3%，云南为47.3%；1995年，全国平均标准贫困发生率下降为28.6%，而贵州上升到61.8%，云南为45.6%。1988年，全国极度贫困发生率为22.6%，云南为30.2%；1995年，全国极度贫困发生率下降为17.4%，而贵州为40.7%，云南为24.1%。到1999年，全国农村贫困发生率为3.7%，东部农村贫困发生率仅为1.3%，中部为3.9%，而西部为7.3%，其中贵州、云南、青海、宁夏、新疆贫困发生率均在9%以上，极端贫困人口占全国贫困人口的35.3%。

3.西部地区是我国返贫率较高的地区

西部地区由于特殊的地域因素，返贫率一直居高不下，而且返贫程度深、返贫率高的地区往往出现在那些贫困面较大的连片地带，而贫困面小的东部地区返贫率相对要低许多，例如西南、西北两大块少数民族地区农村返贫率高达20%以上，西北有个别地区甚至出现过返贫人口超过脱贫人口的情况。西部贫困地区的人类发展水平低（见表2）。

表2 1999年西部各地人类发展指数汇总

（二）西部地区贫困成因简要分析

从内部因素来讲，西部地区大部分省份自然条件恶劣，生态环境脆弱。西北地区多风沙、干旱、少雨，水资源短缺，属于干旱、半干旱地区；多年平均年降水量，除陕西约640毫米外，其他省份在270～320毫米，新疆只有155毫米。西南地区多年平均降水量除了西藏低于全国平均水平13%外，其他四省市都在1000毫米以上。虽然水资源丰富，但是由于地形复杂，山高谷深，田高水低，水资源和水能资源开发难度都很大。主要灾害是干旱缺水、涝渍以及局部洪水和泥石流等。总体来讲，西部地区不适宜农业生产；同时西部地区人文贫困严重，教育水平不高，人才外流严重，人力资源低下，难以为经济发展注入新鲜血液，这一状况在西部贫困地区更为严重。

从外部环境来讲，由于特殊的区域位置和国家发展战略的需要，西部地区在发展过程中得到的国家财政支持力度较之中东部地区有很大差距，同时西部地区自身制度建设明显滞后，比如户籍制度限制过多，严重影响了劳动力的合理流动。更为重要的原因是产业结构不合理，资本市场不完善，不能为经济发展提供良好的制度环境，使得经济主体积极性不高，严重制约了西部地区经济的发展。由于经济的带动作用不强，再加上西部贫困地区自生能力太弱，使得西部地区成为我国贫困人口最集中的地区。

二 西部反贫困十年的回顾

（一）西部大开发背景下西部反贫困政策的演变

1.西部地区反贫困政策的演变

西部地区始终是我国扶贫开发的重点地区。从20世纪80年代中期开始，我国政府在全国范围内开展以解决农村贫困人口温饱问题为目标，以改变贫困地区经济、文化落后状态为重点的