一 研究背景

政策本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案。^[1]从社会性别的视角看，性别是一个确实存在的基本的社会分层机制，任何社会政策都会对性别利益产生影响。

2002年9月中共中央和国务院召开了第五次全国再就业工作会议，会后，以中共中央12号文件，即《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发［2002］12号）为核心，中国政府制定了包括创业扶持政策在内的一系列积极的就业政策。目前这些政策已经在全国各地不同程度地得到了贯彻落实，对于缓解就业压力，保障就业困难群体的工作权利和基本生活起到了积极的促进作用。

本研究是由国际劳工组织和荷兰政府资助的项目“在‘3＋1’机制^[2]中提高社会性别主流化能力”的子项目。该项目在中国实施的目标在于：通过提高社会性别主流化能力，执行社会性别主流化的战略，促进积极的就业政策实施中的社会性别平等。全国妇联课题组承担的子项目以中国政府正在全力推进的针对下岗失业人员的创业扶持政策为切入点，通过对下岗失业工人较多的老工业基地——黑龙江省哈尔滨市政策执行过程的实地考察，对积极就业政策的社会性别主流化的状况、问题和影响因素进行分析研究。

“创业扶持政策”是指政府促进下岗失业人员通过自谋职业和自主创业实现再就业的各种激励与扶持政策措施。根据2002年9月全国再就业工作会议及中共中央下发的12号文件精神，“创业扶持政策”的主要内容包括：免费创业培训、资金扶持、税费减免和优化创业环境等几个方面：

（一）免费创业培训

通过免费培训，提高有志于创业的下岗失业人员的经营管理素质和创业技能，帮助他们成功地创办和发展自己的企业。为此，中国劳动和社会保障部引进了国际劳工组织、法国、德国等的创业培训经验和教材，并在全国100个城市进行了创业培训的试点。

（二）资金扶持

政策规定：下岗失业人员自谋职业、自主创业，经当地担保机构担保，可申请小额贷款。贷款额度一般掌握在2万元，贷款期限最长不超过两年。对从事微利项目的，由中央财政据实全额贴息。

（三）税费减免

政策规定：凡下岗失业人员从事个体经营的，除国家限制的行业（包括建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧等）外，3年内可免征营业税、城市建设维护税、教育附加和所得税，免交有关登记类、证照类和管理类各项行政事业性收费。

（四）优化创业环境

要求各级政府在城市规划建设和整顿市容时，统筹解决好下岗失业人员自谋职业和自主创业的经营场地问题；实行社会保险补贴政策，减轻下岗失业人员创业的后顾之忧；降低创业门槛、为自主创业者提供方便快捷的行政服务，建立绿色通道和一条龙服务；严格纠正各级各类行政部门的不正之风，减少创业者的行政成本等等。

一般说来，社会政策的制定和实施有三种类型：性别平等的社会政策、性别不平等或性别歧视的社会政策和性别中立的社会政策。那么，涉及男女两性下岗失业人员利益的创业扶持政策属于哪种类型的政策？在政策执行过程中是否考虑了两性的不同需求和障碍？政策的执行结果对男女两性的影响是否一样？参与政策的制定和实施各方是如何影响政策执行的性别结果的？这些都是本文所要研究回答的问题。

二 研究方法和分析思路

本研究采用的具体研究方法包括：质的研究，主要是个案访谈、课题组讨论和实地考察；文献研究，即对各级政府相关政策文件和工作报告进行收集和分析；量的研究，包括分性别统计数据的收集和对政府相关部门和妇联领导与工作人员性别意识的问卷调查。问卷调查先后进行了两次：第一次是基线调查，时间为2003年8月6日～9月4日。由于此时创业扶持政策在哈尔滨市的实施约3个月，政策的执行效果尚未充分显现。因此，为进一步了解创业扶持政策的落实和执行情况及其性别影响，课题组于2005年1月11日～25日，在哈尔滨市进行了跟踪调查。两次调查的对象均为政策制定者和执行者，以及政策目标群体即下岗失业工人。课题组先后到哈尔滨市劳动和社会保障局、道里区创业培训学校、市妇联妇女创业服务中心、市下岗失业人员小额贷款担保中心，以及专门承办小额贷款的市商业银行利达支行、市工商局、市地税局、省总工会等十几个部门实地考察，对66个