经过二十余年超常规发展，深圳如何实现可持续发展，必须认真研究和检讨其人口战略和人口政策，尤其是要反思深圳的“外来人口”政策。伴随外来人口不断增长，户口成了外来人员的心病，外来人口管理成了政府职能部门的难题。2003年3月“孙志刚事件”，导致了针对外来人口和“三无人员”的收容遣送制度寿终正寝，也引发了全社会对外来人口管理的广泛争论，外来人口是否低人一等？是否素质低下？是否一定要接受某种特殊“管理”？是否要用“外来人口”这样的称呼？面对人才匮乏和大量低素质外来人口带来的社会问题，作为肩负外来人口管理职能的政府部门，必须对外来人口现状进行认真审视，对问题进行深刻剖析，按照“三个代表”重要思想的要求，认真研究外来人口管理问题。

一 深圳市外来人口现状

1.外来人口概念

长期以来，“外来人口”、“暂住人员”、“流动人口”等称谓被用来称呼非本市户籍人员，它们的联系与区别何在？与“常住人口”、“户籍人口”关系又如何？

①法律界定。《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”公民在“常住地”登记常住户口，在当地称为“常住人口”，以个体角度应称为“常住户口”；到本市县外的其他地方需申报暂住登记，被称为“暂住人口”，以个体角度则应称为“暂住户口人员”。

市统计局每年公布深圳“常住人口”数据，包含了本市常住人口和部分暂住人口，与法律规定的常住人口为两个不同的概念。

②法规界定。《广东省流动人员管理条例》第二条规定“离开常住户口所在地进入本省和在本省内跨市（市政府所在地的市区，下同）、县（含县级市，下同）暂住的人员”称为“流动人员”；《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》第二条规定“本条例所称暂住人员，是指没有特区常住户口，持有效证件进入特区，并在特区居留的中华人民共和国境内的公民。”

③约定俗成的用语。以上法律所指“暂住人员”、“流动人员”都是本国公民，不包括外国人、港澳台侨人员。长期以来，人们将所有非本市常住户口人员称为“外来人员”，以总体称之，则为“外来人口”。近年来，计划、统计部门多使用“户籍人口”代替本市常住人口。

图1 上述各种概念的逻辑关系图

“外来人口”、“暂住人口”、“流动人口”及其派生出来的“打工一族”、“外来民工”等名词现在被很多人认为具有歧视性，但在没有更合适新名词的情况下，本文仍采用“外来人口”一词。

2.人口数据分析

①统计部门公布的数据。按照市统计局公布的数字，2000年、2001年、2002年，深圳市常住人口（数据来源是抽样调查，范围包括户籍人口和在深居住超过一年的外来人口）数量分别是432.94万、468.76万人和504.25万人，扣除当年户籍人口数量，外来人口分别是308.02万人、336.72万人和364.80万人。

由于抽样统计造成“不可核查性”，以及无未满“一年”的“外来人员”的统计，我们无法根据以上数据对外来人口实际情况进行科学分析。

②人口普查数据。2000年，第五次全国人口普查，深圳市总人口700.9万人，其中户籍人口124.9万人，外来人口577.0万人，占总人口比例82.1%。同期北京、上海和广州外来人口分别为282万人、319万人、318万人，外来人口比例分别为20.0%、19.4%和30.0%。

“五普”登记了五类人口，其中主要是常住人口和居住半年以上的“外来人口”（不含境外人士），为我们从事研究提供了较权威的参照系。

③公安机关2002年专项统计数据。人口普查数据属于时点数据，标准特殊，无法对外来人口居住年限等进行分析。为此，2002年市公安局专门组织人员进行专项研究，以2001年持有效暂住证（暂住证有效期至2001年底）的暂住人口为底数，往前延伸至1996年，从暂住人口的居住时间、性别、年龄、文化程度、从事职业等方面进行统计分析。

为避免重复统计，工作人员设计了专门软件，对收集的人口数据按身份证号码进行电脑检索对比，剔除了重复办证人数。由于种种原因，暂住人员办证率从2002年急剧下跌，到2003年上半年跌至50%～60%左右，至此，暂住证已经基本失去统计意义。今后已无法再进行类似统计分析。

第一，暂住人口总量与居住时间分析。按照这次统计，2001年全市共有暂住人口（已办暂住证的外来人