一 “十一五”环境目标的资金压力

国家“十一五”国民经济和社会发展规划确定了今后五年环境保护的主要目标：到2010年主要污染物排放总量减少10%。这是国家五年规划首次把环境保护目标确定为具有法律效力的“约束性指标”，并且在规划中明确指出，约束性目标是“强化了政府责任的指标，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现”。可见环境目标在今后五年政府工作中的重要地位。

要求越来越严格、越来越明确的国家环境保护目标，反映了中国社会越来越强烈的环境保护意愿和政治要求。然而，在经历了“十五”环境目标没有完成之后，“十一五”的环境保护目标能否实现无疑有着巨大的悬念。

按照“十一五”规划，在2010年，全国二氧化硫、化学需氧量（COD）要比“十五”期末分别降低10%。这意味着这两个指标必须在未来五年里每年下降2%，每半年下降1%。然而，从2006上半年的情况看，全国污染物排放总量不降反升：全国化学需氧量排放总量为689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。

同期的经济发展形势似乎在对这一现象做着无声的注解：2006年我国前三季度GDP较上年同期增长10.7%，其中第二季度为11.3%，全年较2005年的增幅超过10%已成定局。^[1]并且，这种高增长主要是靠高耗能、高污染的工业部门的投资拉动的。从经济发展的“急先锋”——火力发电来看，1～7月份，全国火电发电量同比增长12.5%，使得二氧化硫排放继续迅猛增长。而COD增加的主要原因是城市化进程加快，污水排放量增加，一部分城市污水集中处理厂及配套管网未能按计划建设或投入运行。环保总局专家分析说，如果没有特殊手段，在GDP增长超出10%的情况下，能耗与污染物排放的指标将全线失守。^[2]

人们不无遗憾地看到，决定中国环境保护效果的不是中国的环境管理活动，而是经济发展的速度和方式。“十一五”环境目标仍然是在高速经济发展背景下的目标，环境保护如何抵挡住经济发展的狂飙？

二 对中国环境保护资金机制的反思

从刚刚过去的“十五”情况看，环保目标没有完成的原因是多方面的，环保投资不足毫无疑问是一个浅显、重要、却长期被人忽视的原因。国家环保总局在通报“十五”环境质量状况及国家环境保护“十五”计划完成情况时披露，“十五”期间，火电行业的脱硫改造和重点流域污染治理等重点工程项目进展不理想，截至2005年底，计划要求削减二氧化硫的任务只完成约70%；“两控区”计划的256个项目中，只有54%的项目建成并投入运行。列入国家环境保护“十五”计划的2130项治污工程，完成了1378项，仅占总数的65%。完成投资864亿元，占计划投资的53%。到2005年底，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。^[3]环保投资不足的问题暴露无遗。

在环保投资不足的问题面前，人们不禁要问：面对环保目标，究竟谁有责任投资？又是谁没有完成自己的投资责任？

环保投资可以分为私人部门投资和公共部门投资（主要是政府投资）。尽管按照“谁污染谁治理”的原则，环境治理及相关投资的责任是清晰的，但我们也发现，在环保投资中，来自政府的投入是至关重要的。私人部门的环境保护投资，无论是规模还是效率，往往取决于政府环保投入的水平和力度。政府的环保投入也有明确的政策导向和意义。在环境保护资金市场上，政府的环境保护投入具有特殊的地位和作用，表现在：一是强制作用，通过足够的投入建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，必须关注区域差异。

因此，关注环保投资，首先必须关注和明确政府的环境保护投入（即环境保护财政支出）。这是政府履行环境保护职责的最具体的体现，也是确保全社会环保投入总规模实现的前提和基础。

1.政府投入不足，环境监管不力

建立环境监管能力是政府实施环境管理的基石。环境保护是中国的基本国策，但是自1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，承担着如此重大环境保护责任的政府尚没有专门的环境保护预算支出科目。也就是说，政府并没有稳定可靠的环境保护资金来源来执行法律赋予