迄今为止，中国仍在继续经历着深刻的经济体制变革，其基本目标就是要从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。市场化改革要求引入与其相适应的现代社会保险制度，以满足人们对“社会安全”的特殊需要。应当承认，在体制转型过程中，现代社会保险制度的建立与发展具有特别重要的意义，因为，恰当与合理的社会保险制度设计将会通过其固有的再分配机制缓解可能出现的某些严重社会矛盾，从而有力地支持经济体制转型和新体制的完善。因此，一个能够有效满足现实需要的社会保险制度将是推动渐进式改革深入进行的重要的制度力量，并且能够使得这一进程不可逆转。在这种意义上，1993年中共在十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，将正在构建的多层次的社会保障制度确立为我国社会主义市场经济体系的基本支柱之一，显示出中国高层领导的深谋远虑。

肇始于1986年的中国社会保险制度改革与创新，至今仍在继续进行之中。与市场化改革相协调，社会保险制度创新同样表现为典型的政府主导下的渐进式改革。至90年代中后期，这一改革已取得突破性进展：中国成功地确立了统一的城镇职工基本养老保险制度的基本框架；城镇职工统一的基本医疗保险制度已经在1999年启动、运行；失业保险制度在政府的强力推动下正在日趋完善。所有的这些制度创新，既是此前改革的阶段性产物，同时又构成下一步改革的前提和基础。

一 城镇社会保险制度创新的过程

（一）养老保险制度创新过程

养老保险制度创新过程经历了两个阶段：试点阶段与统一模式阶段。

1.养老保险的试点阶段（1984～1997）

传统养老金制度的最初变革可以追溯至市场化改革之初的1984年。是年，以国有企业改革为核心的市场化改革开始在城镇经济体系内部全面展开。传统养老金制度在部分国有企业出现支付危机，迫使中央政府不得不在传统年金制度框架内设置社会统筹机制以平衡新老企业之间畸轻畸重的养老负担。1984年，中央政府首先在广东、四川、江苏和辽宁等省的5个市县进行国有企业职工养老金社会统筹试点，随后便在全国推广实施。1985年1月，由当时的劳动人事部发出的《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》，为各地国营企业养老金社会统筹确立了基本的政策框架。

传统养老金制度在80年代中后期另一重要的政策调整，是引入了国营企业合同制工人这一新的“身份”。1986年，中央政府决定国有企业新招的工人一律实行劳动合同制，并规定了合同工与固定工存在若干重要区别的养老金的筹资模式与受益规则。1991年，为扩大传统养老金计划的缴费基础，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，要求国营企业的所有职工（包括固定工与合同工）都要以标准工资的3%为起征点向统筹机关缴费。同时，还要求各地扩大养老金统筹范围并建立多层次的养老金制度。

1993年被认为是传统年金计划由“微调”进入实质性改革的转折点。中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，将多层次的社会保障制度确立为我国社会主义市场经济体系的基本支柱之一，并提出建立新型社会保障体系的三项基本原则：第一，建立全面的同时又是多层次的社会保障体系；全国实行统一的社会保障政策，但城乡居民的具体保障办法又有所区别；第二，城镇职工养老金由雇主和职工个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合；第三，社会保障的行政管理与社会保障基金的经营分开。该《决定》重要的贡献是在社会统筹机制之外，首次肯定了个人账户机制在改革方向上的地位与作用。

1984～1993年，在中央政府推动下的地方社会统筹试点，初步改善了传统养老金制度的支付能力，并构建出社会保险的管理框架。但其存在的缺陷又使该体系的运转面临新的困难。首先，以居民身份与行业之区别而设置的多头垂直管理结构使该体系的管理成本居高不下；其次，在中央政府没有制定统一的缴费基准的情况下，在地方利益以及部门利益的驱使下，不仅各地区之间而且同一地区的不同部门之间纷纷出现缴费攀比倾向，使企业的遵缴率出现滑坡趋向；再次，政事合一的养老金管理体制设计使设租与寻租行为盛行于现行的政府监管体系之中，养老金被各地较普遍地用于固定资产投