老年保障制度是社会保障制度中的核心内容。中国作为一个发展中国家和人口大国，面临着日益严重的老年保障问题。一方面，中国实行独生子女政策加剧了人口老龄化步伐，中国目前的人口预期寿命已接近发达国家水平，使中国面临“未富先老”的压力和挑战；另一方面，中国经济体制的转轨，使原有的养老保险制度已不适应，需要按照市场经济体制的要求建立新的养老保险制度。建立什么样的养老保险制度，如何建立这一制度，是我们在本报告中探讨的主题。

一 中国城镇养老保险制度的发展

（一）养老保险制度的初步确立

新中国成立以后，政务院于1951年2月26日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、疗养、困难补助等多项福利待遇的企业职工劳动保险制度。这一制度主要适用于“有职工100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂（企业），航运、邮电、铁路系统各企业单位和附属单位”，^[1]职工少于100人的单位参照该条例以集体签定合同的方式来确定有关劳动保险待遇。企业劳动保险工作由全国总工会负责领导并组织实施，由劳动部门监督。劳动保险基金按工资总额的3%计提，全部由行政方或资方负担，总工会委托银行具体管理。劳动保险基金70%留于基层工会用于其本单位的劳动保险费用支出，30%上缴上级工会用于统筹调剂。基层工会应将每年开支后的余额上缴上级工会，当基层单位留用基金不足时可要求上级工会调剂解决。

《劳动保险条例》对企业职工的退休待遇作了明确规定。凡一般工龄达25年、企业连续工龄达5年，男性职工年满60岁、女性职工年满55岁便可申请退休，领取退休金。退休金根据工龄长短按退休时标准工资的35～60%发放，一直到逝世为止。1953年1月2日经修改的《条例》将退休待遇提高为5～10年连续工龄为标准工资的50%、10～15年工龄为60%，15年及以上工龄为70%。对达到退休年龄而继续工作者，除继续按在职职工对待外，还可得到其标准工资10～20%的奖励金。未达到退休年龄但丧失了劳动能力要求退职的，连续工龄长达10年者，发给其半年的工资，工龄在10年以上者每增加1年增发半月工资。

1952年10月中央政府人事部颁布了《各级政府工作人员退休处理暂行办法》，对国家机关、事业单位工作的职员的退休待遇做了明确规定，指出干部退休条件是工龄在25年以上、年满60岁的男性职工和工龄在20年以上年满55岁的女性职工，退休待遇视工龄长短为本人标准工资的50～70%。具有突出贡献和因公致残的退休金可提高到70～80%。对于未达到退休年龄但丧失了劳动能力要求退职的，一次性支付退职金。退职金按照工龄长短确定：工作时间5年以内退职时以1个月工资为基础，每工作一年发1月工资；工作5～10年的，从第6年开始每工作1年增发1个半月的工资；10～15年的从第11年开始每工作1年增发2个月工资。国家机关和事业单位职员的各项保险待遇由内务部负责。

1956年6月全国人大一届三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，对在农村建立社会保障制度做了规定。规定农业合作社要对没有生活依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员的生活和生产给予照顾和安排，实行保吃、保穿、保烧的柴禾、保孩子上学、保葬的“五保”制度。

（二）养老保险制度的发展

1958年国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，降低了工龄年限要求，提高了退休待遇，统一了企业职工和国家机关工作人员（统称为全民制职工）的退休制度。《规定》对工人、职员的退休年龄未作变动，退休待遇改为连续工龄在5～10年的，按本人标准工资的50%发放退休金，连续工龄在10～15年的，按本人标准工资的60%发放退休金，连续工龄15年以上的按本人标准工资的70%发放退休金。1958年颁布的《关于工人、职员退职处理的暂行规定》对未满足退休条件而要求退职的情况作了统一规定。从事工作满20年、丧失劳动能力但未达到退休年龄的，可以提前退休并享受退休待遇；对工作不满1年的，发给1个月本人标准工资的退职金；工作在1～10年的，在前款基础上每满1年加发1个月标准工资；工作在10年以上的，在执行前款的基础上，从第11年起每工作1年加发1个半月标准工资。由于对社会主义制度认识上的原因，认为社会主义经济制度的建设目标是实现单一的全民所有制，其他多种经济成分只是过