在传统经济学理论中，把失业看作是资本主义特有的“社会瘟疫”，是资本主义社会制度的产物，否定社会主义社会存在“失业”，因而长期以来我们在理论上不承认中国存在失业，在政策上用牺牲经济效益的途径，采取隐性失业的形式来实现“充分就业”。在分析失业的性质时，现在仍有学者从社会制度，即“资本主义社会形态的确立，即资本与劳动的雇佣关系的确立”作为一个前提条件，把失业作为特殊历史阶段的“历史现象”。实际上，我们认为，失业不是资本主义特有的产物。因为失业的产生从根本上讲是劳动力的供给和劳动力的需求在生产力发展的动态中二者矛盾的结果。不管是社会主义，还是资本主义，不管是计划经济体制，还是市场经济体制，失业，即劳动力的供过于求，都可能实际存在着，只不过前者不讲效率表现为隐性失业，后者讲究效率表现为公开失业而已。因而，失业的第二个条件应是讲究效率的市场机制。因此，失业不是资本主义特有的历史现象，而是生产力发展带来劳动生产率提高和市场机制配置劳动力资源的结果。

既然如此，失业就是不可避免的社会经济现象。只要我们从社会整体看，而不是从一个局部单位看；从一段周期看，而不是从一个时间点看，失业队伍总是不可避免存在的。因而就必须建立新的就业失业理论和政策。一方面，要大力实施积极的劳动就业政策，完善劳动力市场；另一方面，要加快建立与完善失业保险制度，保障劳动力市场的健康运行。随着中国由计划经济向社会主义市场经济体制的转轨和劳动力市场的发展，过去在“充分就业政策”下形成的隐性失业日益公开化，城镇失业问题日益突出。建立失业社会保险制度，成为建立与完善整个社会保障制度的重要内容。作为一个典型的城乡二元国家，尽管中国农村存在着规模巨大的剩余劳动力，但是失业保险制度目前只覆盖城镇居民。我们重点研究城镇失业保险制度。

一 失业的界定

（一）失业的定义

当愿意工作的劳动力的供给超过需求时，就会产生失业。失业是一个历史现象。并不是从现在才有的，也不是通过采取某些手段就可以完全消灭的。^[1]作为一个普遍存在、不断变化、内涵丰富的社会现象，失业概念的界定比较复杂。世界各国一般采用国际劳工局提出的失业定义，即失业主体必须具备三个条件：一是有劳动能力，二是愿意工作，三是没有工作。根据上述三个条件，可以把失业者从劳动年龄人口中区分出来（见图1）。

图1 劳动年龄人口分布与失业人员的界定

从狭义上讲，是把失业理解成一种“事故”，即原来有工作岗位而中途丧失，其特征就是原有的收入中断，而不包括新增劳动力等待就业机会的失业者。国际劳工组织在界定失业概念时，强调的三个要素，即在特定的年龄范围内具有劳动能力、没有工作岗位、正在寻找工作，即为失业，这样看来，国际劳工组织的失业定义似乎应属于广义的失业概念。

根据世界上多数国家规定，一般把16～65岁的人口称为劳动年龄人口，所有劳动年龄人口根据其是否就业，不只分为二种状态，而是划分为三种状态，即就业人口、失业人口、不在劳动力人口。所谓不在劳动力人口是既非就业、又非失业的人口，即客观上丧失工作岗位，主观上又不愿工作的人口。在现实生活中这三类人口之间还存在一些复杂的中间状态，可用三个圆圈来表示（见图2）。

这三个圈的重叠部分都是介于二者或三者之间。因而在就业、失业、不在劳动力人口这三个范畴之外，还可以衍生出许多交叉的概念，如部分就业、部分失业、隐性就业、隐性失业等等。

图2 就业、失业和不在劳动力人口三者关系图

（二）失业统计的国别差异

统计就业和失业以及失业率，应首先确定劳动年龄人口，在劳动年龄人口中划分劳动力人口和不在劳动力人口，在劳动人口中再划分就业人口和失业人口。由于失业概念有广义和狭义之分，又由于存在上述复杂的状态，失业率也就有几种不同的计算口径，各国的失业率计算口径都不统一，中国同国际上的习惯做法差别更大一些。

中国则规定为男性16～60岁，女性16～55岁，实际上中国目前失业统计的口径更窄，界定在男性16～50岁，女性16～45岁之间。因此容易低估了中国的失业率。

劳动力人口的确定，这是失业率的分母数值。劳动力人口=劳动年龄人口-不在劳动力人口。各国“