一 城乡社会救助的意义及发展历程

社会成员在陷入生活困境时有从国家和社会获得帮助的权利，以保障其基本生活，这种基本生活保障，蕴涵了生存权、发展权和平等权的概念，是依法享有的。因此，作为国家一项最基本的社会福利制度之一，社会救助除具有生活保障、稳定社会的功能以外，还具有促进个人、家庭与社会健全发展的功能，社会救助不能仅仅被定义为低标准地保障生活，而要保持与经济社会发展的相适应性，与全面建设小康社会的同步性。

社会救助在我国通常被理解为扶贫济困，事实上，这种理解更强调社会成员之间的互助责任。而就其理性意义来说，政府主体的责任与社会力量的作用同样不可忽视，特别是在社会保障制度改革阶段，更需要政府发挥主导作用，培育各方力量，协调合作，以使各种资源在减少贫困发生、保障社会成员基本生活方面发挥出最大效能。纵观我国半个多世纪以来社会救助制度的发展历程，可以概括为：以对弱势群体临时救济为主的简单救助阶段，到把定期救济与扶持生产相结合的准制度化救助阶段，再到以保障低收入对象基本生活、促进就业为目标的制度化救助阶段。这三个阶段，如果从时间维度来看，可以大致做如下划分：即20世纪50年代初至70年代末为第一阶段，80年代初至90年代初为第二阶段，90年代以后为第三阶段。

在第一阶段，由于建国初期百业待兴，再加上自然灾害的影响，各种灾民、难民、失业者、孤寡残幼及其他特殊对象大量涌现，国家主要对这些对象进行大规模的临时救济，以帮助他们尽快恢复基本生活。因此，在这一阶段，救济人员复杂、救济方式以发放临时性救济金为主。80年代以后，随着农村改革的推进，在社会救济方面，主要发展了定期救济制度，其保障对象多为“三无人员”，对那些无法定扶养人、无生活来源和无劳动能力的人员实行“五保”制度，定期救济的出现，弥补了临时救济在资金保障方面和政策确定性方面的不足，使贫困群体享有更加稳定的生活保障。但是，就总体来看，这一阶段的社会救助制度仍然存在着救助覆盖范围狭窄、救助标准偏低、救助方式单一等问题。90年代初，随着经济体制改革和社会结构转型速度的加快，政府意识到社会救助对象不能仅限于传统的民政对象，只要生活水平低于贫困线，就应获得救助，从而逐渐发展了最低生活保障制度。随着这一制度化进程加快，第三阶段特征越来越明显，主要是强调低收入者的生存权益，救助对象不断扩展，救助范围不断增大，救助内容不断深化，救助方式呈现多样化。在一些地区，除按照最低生活保障线标准进行生活救助外，还建立了大病重病救助制度、廉租房制度以及教育救助制度等。

二 城乡社会救助的经验及存在问题

半个多世纪以来，城乡社会救助的变革主要体现在从传统的一种解急济困措施向建立现代化的社会救助体系转变。传统社会救济与现代化的社会救助之间的本质区别，就在于前者侧重于对贫困群体的“济”与“施”，重国家权力、重社会控制。后者更侧重于全社会范围内救助责任、权利与义务的合理分配，重民生、重发展；前者只是作为社会制度中的一种补充机制在发生作用，而后者则是作为国家的一项基本社会保障制度，发挥着不可或缺的作用。尽管，从前者到后者的转变过程将是漫长的，就我国来说，目前还仅仅处于过渡阶段，但是，经过半个多世纪的探索，制度转变的苗头已经出现，具体表现在救助对象有针对性地扩展、救助范围有意识地延伸、救助内容更加细化、救助效率逐步提高等方面。

1.城乡社会救助的经验

①受救助对象突破了传统“三无”对象的限制，增加了无劳动机会的“结构失业者”。从20世纪50年代到90年代，除传统的灾民救济、鳏寡孤独者、残疾者和失依儿童救济外，城市中还增加了游离于单位（企业）保障制之外的社会（下岗或失业）人群。以往实行“低工资、广就业”的单位体制，职工甚至其家属的生老病死全部由单位包下来，社会救济所发挥的作用甚微。90年代以后，随着市场经济的发展和国企改革进程的加快，一些原本衣食无忧的企业职工陷入生活窘境，引起了社会各界的广泛关注，特别是党中央和国务院的高度重视。1999年《城市低保条例》出台后，城市低保对象还只有265.9万人，2001年后，中央先后提出把符合条件的所有特困职