一 中国企业境外投资的国内审批现状

从“走出去”战略提出至今，中国企业国际化进程已有十多年。但截至目前，中国尚未有一部统一的境外投资法，有的是各个不同的政府部门（以及不同层级的政府部门）从不同维度对境外投资这一行为进行规制。

一般而言，“境外投资”（由内向外）是“外商投资”（由外向内）的一种对称。虽然境外投资的定义在不同的规定中有所不同，^[1]但总体而言可以理解为：一家根据中国法律设立的投资主体（简称“境内投资主体”）通过投入一定的资产、权益或提供担保，以新设、并购等方式获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。需要指出的是，商务部所制定的《境外投资管理办法》明确排除了投向金融行业的境外投资，其相对应的监管机构应为国内的金融管理机构（如中国银监会、中国保监会、中国证监会等）。同时，如果境内投资主体本身是一家金融机构，其进行的境外投资也会受到国内金融管理机构的监管。受篇幅所限，考虑到金融行业的投资带有一定的特殊性，本报告主要讨论的是非金融机构投资境外非金融企业/项目的情况。

在中国目前的境外投资管理体系下，境内投资主体在境外投资时所涉及的国内审批通常包括项目备案及审批、境外企业设立/并购审批、外汇管理核准及审批、国有资产管理审批等，对从项目前期准备到最后的外汇支付的全程进行审批/监管。当然，除了上述事先监管的内容外，境外投资审批机关还配套推出了其他一系列管理措施/制度，其中包括但不限于境外投资产业指导政策^[2]、境外投资后续监管检查等。

（一）各政府监管部门的职责及分工

通常而言，一个境内投资主体完成境外投资需要经过以下三个政府部门（或其各地的分支机构，下同）的备案、审批或核准：国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）、商务部、国家外汇管理局（简称“外管局”）。涉及国有资产的境外投资还可能需要完成国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）的审批。为便于表述，本报告将国家发改委、商务部、外管局及国资委统称为“境外投资审批机关”。

（二）各审批部门的职责

1.国家发改委的职能与审批权限

国家发改委是国务院的重要部门，是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。具体到境外投资领域，国家发改委审核的是境内投资主体的境外投资项目是否符合中国的宏观经济政策、导向及总体安排，针对的是项目方向。

在审批顺序上，一般而言，国家发改委的审批是居于最优先地位的。在审批权限上，根据国家发改委颁布的《境外投资项目核准和备案管理办法》，国家发改委对境外投资的监管可分为核准及备案两类（见表1）。

表1 国家发改委对境外投资的监管分类

尽管有表1所示的规定，但境内投资主体要做投资额在3亿美元及以上的境外收购（指境内投资主体以协议、要约等方式收购境外企业全部或者部分股权、资产或其他权益的项目）或竞标项目（指境内投资主体参与境外公开或不公开的竞争性投标等方式获得境外企业全部或者部分股权、资产或其他权益的项目），在对外开展实质性工作之前，应向国家发改委报送项目信息报告。国家发改委对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函。确认函将构成后续正式审批程序所需申请文件的一部分。

2.商务部的职能与权限

商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的部门。具体到境外投资领域，商务部核准的是具体的拟设立或收购的境外公司的状态、其设立文件（如章程等）、其相关的投资合同或协议等，针对的是项目本身。在备案核准顺序上，一般而言，商务部的备案/核准次于国家发改委而优于外管局及国资委（如有）。在审批权限上，根据《境外投资管理办法》，商务部实行多层次的分类备案/核准制度（见表2）。

3.外管局的职能与审批权限

外管局也是国务院的重要部门，是对中国外汇收支、买卖、借贷、转移以及国际结算、汇率和外汇市场等实行管制的政府部门。具体到境外投资领域，外管局审核的是境内投资主体在获得全部所需境外投资许可的前提下，每一笔具体外汇交易是否符合现行法律法规的规定，针对的是具体的外汇转移。

表2 商务部的多层次分类备案/核准制度

在审批顺序上，一般而言，外管局的审