如果以“民族国家”^[1]作为分析单位，在国际传播领域，一个既有理论价值又有实践意义的路径是“比较分析”（comparative analysis）。比较的基础在于两国在某些领域拥有相似性，比如所有权结构、市场环境、政策制度以及在国际传播或地缘政治中的位置等。

中国和加拿大分属两个不同“发展阶段”：中国是世界上最大的发展中国家，也是发展最快的新兴市场；加拿大是八国集团（G8）和经济合作与发展组织（OECD）成员，是世界上最为发达的经济体之一。可以说，在政治制度、意识形态、媒体结构等方面，两国差异很大。但是围绕“国际传播能力”或者说“国家传播能力”（national capacity of communication）而言，两国却面临着相似的矛盾和问题。一方面，两国都受制于美国传播产业在全球市场中的主导地位，尤其是加拿大，作为美国的邻国，直接受到市场化环境下美国传播产业的影响，以至于加拿大传播学者达拉斯·斯麦兹（Dallas Smythe）在20世纪80年代写了影响巨大的批判性著作《依附之路》。尽管整体上来说，加拿大对美国的出口高于进口（2011年对美出口3312亿美元，进口2812亿美元^[2]），但具体到文化领域，就出现相反的逻辑了。图1显示了2009年和2010年，美国在加拿大文化产品的进口份额中遥遥领先，年进口额接近30亿美元。而图2显示的是，美国分账片在中国电影市场上的票房份额在2012年已经接近三成，与此同时，中国电影的海外发行却在同年递减近50%。中美之间“文化赤字”（cultural deficit）可见一斑。另一方面，两国都谋求基于本土文化资源、历史传统、市场要素和政策保护的传播主体性，或者说“文化主权”（cultural sovereignty），而且形成了多样化的实践。此外，两国的传播政策都对产业发展和社会文化有着重要影响，在“开放”和“保护”、“经济发展”和“主权维护”中寻求动态平衡，并随着传播和市场环境的变化而调整。

图1 加拿大文化产品的进口贸易伙伴

图2 中美两国文化贸易赤字：以电影发行和票房为例

基于这些相似性，本章拟在全面深刻了解加拿大传播政策（或者更广义的“文化政策”）产生和发展的基础上，充分考察这些政策在开放市场和保护本土传播资源中所扮演的重要角色，分析加拿大国际传播能力建设的内部复杂性和多层次性，从而为我国国际传播能力提升中的政策和制度设计提供重要借鉴。

一 “依附之路”与主权捍卫：加拿大文化政策的历史和多维逻辑

与美国共享同一种语言和不设军事设施、长达近九千公里的绵延的边境线，加拿大的文化传统和文化产业不可避免地受到这一强大近邻的多方面影响。在很大程度上，正如文化和市场全球化在世界其他地方所展现的那样，加拿大公众也成为美国文化产品的重要消费者和目标市场。这使得加拿大“文化主权”和“传播主体性”问题成为贯穿该国文化政策的重要议题，或者说核心关切。而政治经济方面的劣势促使着加拿大联邦政府和各省和地区政府通过政策设计和相关的规制乃至财政措施，来协助加拿大自身文化部门和企业，为加拿大公众生产源自自身多元文化传统的文化产品。

在此，我们简要回顾一下加拿大“文化政策”（cultural policy）的变迁史，从中可以管窥“依附之路”上的加拿大是如何通过政策设计，积极发挥政府在维护“文化主权”方面的关键角色^[3]。值得注意的是，这里的“文化”概念并不简单指涉媒介产业，而是一个包含广泛的范畴。

19世纪建国伊始，加拿大并无保护性的文化政策。那时可以关注的政府支持行为也许仅有一项，即为档案馆、博物馆和画廊提供短期资金支持。但是，1920年“广播”（radio）的出现使得政府开始关注传播政策及其民主化问题。当美国广播信号开始大面积渗透时，加拿大皇家广播委员会（Royal Commission on Radio Broadcasting）认为，“一个国有的广播系统将有助于‘培养国家精神和解释公民权利’”^[4]。基于这一考虑，加拿大广播公司（Canadian Broadcasting Corporation，CBC）于1936年成立。

在加拿大文化政策历史上，最具里程碑意义的是1951年由皇家国家艺术、文学和科学发展委员会（Royal Commission on National Development in the Arts，Letters and Sciences）所发布的报告。该委员会由文森特·麦西（Vincent Massey）任主席，因此这一报告也被称为《麦西报告》（Massey Report）。

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