中国人饮用或食用乳制品的历史十分悠久，乳制品以其独特的风味和丰富的营养被大家所喜爱，也极大地丰富了人们的餐桌，我国历史上西汉时期就有了对乳制品的记载。而乳制品业也对餐饮业有着不可低估的影响。根据新华社2013年11月的舆情统计数据，11月间网络媒体关于食品行业的相关报道近47000条，日均报道量达1500余条。^[1]食品行业相关微博数量达600万条以上。数据表明，食品行业中最受关注的企业为蒙牛、伊利、茅台、五粮液与娃哈哈。乳制品相关企业居然在其中占据了3席，显而易见，就公众的关注程度而言，乳制品毫无疑问占据了首位。在“三聚氰胺”事件后，乳制品和乳制品企业由于与消费者健康息息相关始终长期被置于舆论的焦点之中，可见其在消费者心中的重要性。

从餐饮产业整体平台上可以清楚地发现，餐饮业是种植、养殖、加工、仓储、流通、厨房及餐桌等环节中的最终处理者，是“生产、销售、食用”三合一的综合性服务体。食品安全监管最重要，亦是最难管理的节点。消费者在餐厅用餐消费期间，重视的是物质享受和精神享受，消费者可以在口味、服务及价格方面具有话语权，但在隐性的食品安全方面的责任则毫无保留地托付给企业和餐厅。而在餐饮消费活动中，原料、调味品、酒水及菜肴全环节上都有乳制品的身影，可见乳制品是餐饮原料的绝对主力军之一。

乳制品质量及安全问题的管控是一项极为复杂的系统工程，从乳畜饲养还未能产奶之时，就已经决定了其乳制品的质量，而鲜奶由于其特性需要第一时间进行冷却、收集、储运及加工，而且整个过程需要达到高质量和高效率的“双高”要求，任何一个环节的不到位都可能影响乳制品的质量和安全，直接影响消费者健康及餐饮市场的正常发展。

从政策层面看，国家食品药品监督管理局在2010年年末发布了《关于进一步加强餐饮服务环节乳品监管工作的通知》，该通知从餐饮服务特点出发，明确要求加大采购、检查、抽检、协调及处罚五方面的力度，同时要求建立健全食品安全档案。乳制品在2008年“三聚氰胺”事件后再次被纳入专项的监督检查中，而且明确了监管的范围——餐饮服务。由此可见，乳制品已经深深渗透到餐饮行业。另外，据不完全统计，我国从1988年到2013年先后颁布了30多项关于乳业的政策或管理条例，从产业政策到鼓励发展产品技术目录，从企业的生产规范到检验方法或标准，可谓无所不包。

一 我国乳业安全现状

我国乳业在近20年里发展迅猛，从政策层面看，我国乳业作为重点行业，对其进行鼓励和发展的标志是在1998年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。我国在支持乳业发展过程中先后出台了“以奶换料”的饲料供给政策、乳品收购补贴政策、乳制品保护政策等。在此类政策和经济环境的影响下，建立了法律法规监管体系和技术及管理等标准体系，虽然这些为乳业发展提供了一定程度的保障，但问题依然存在。

尤其是在“三聚氰胺”事件后，我国合格奶源的增长速度与乳业的发展速度不相匹配。规模化奶牛养殖基地建设缓慢，导致奶源供不应求，后续奶源增长乏力。未来3～4年内，奶源紧缺化将成为制约我国乳业发展的一大瓶颈，这已成为整个行业的共识。但是整个乳制品行业尚未形成健康、稳定、合理的利益分配机制，令奶农利益无法得到保障。据业内人士分析，原奶价格即使突破历史新高，但奶农几乎没有从中受益。奶价低时奶农放弃养殖，杀牛转产；而奶价上涨时，奶站经营者获取了最大利益，大批奶农由于收益微薄，纷纷退出养殖市场。有乳企认为，存栏奶牛数量差异如此之大，固然有统计数据来源不同的原因。但更主要的原因是，近年来，各地政府在上报奶牛养殖数量和奶产量时，都存在不同程度的虚报情况。各地不愿主动面对奶牛养殖出现大幅下滑的局面，传统大省的表现尤为突出。另有认为，一些中小在大型多年来建立的稳固的奶源基地抢奶，不仅造成投资企业损失严重，也打击了企业建立奶源基地的积极性。这对我国整个乳业上游原材料的安全产生极大影响。^[2]乳制品质量安全领域中存在国家标准滞后、优质奶源不足以及复原乳挤占鲜奶市场等三大问题。

我国目前乳业监管法律法规体系是以技术标准为支撑、认证体系为手段、食品安全制度为保证的三合式控制来全面管控