2012年中，欧盟委员会与欧洲理事会先后提出建设银行业联盟（banking union）的构想。经过一年多准备，2013年10月15日，欧盟理事会正式通过建立单一监管机制（SSM）的最终决议，决定于2014年11月4日正式启动监管机制。^[1]2013年12月18日，欧盟理事会就建立单一清算机制（SRM）达成协议，并递交欧洲议会批准。^[2]至此，欧盟银行业联盟已具雏形。这一新制度的建立与欧债危机暴露出来的欧盟金融监管困境有千丝万缕的关系。

一 欧债危机前欧盟银行业市场的一体化进程

1951年，在时任法国外长罗伯特·舒曼（Robert Schuman）的倡议下，欧洲煤钢共同体启动，欧洲经济一体化设想正式付诸实践。1957年，《罗马条约》（Treaty of Rome）签署，以建立货物、服务、劳动力和资本自由流动的欧洲共同市场为主要目标的欧洲经济共同体（EEC，以下简称欧共体）诞生，欧盟金融服务市场一体化的基础就此奠定。^[3]

欧盟国家（英国除外）的金融体系为银行导向（bank-oriented），银行承担为个人、企业及市场上其他金融机构提供流动性的职能，因而被视为金融体系中具有系统重要性的关键角色。数据显示，1995～2004年，欧盟25国的银行信贷总额占其国内生产总值的比值平均为109.2%，这一比例在老成员国（EU15）中更是高达114.6%；而美国与日本的这一指标在2001年分别只有40.7%与79.7%。^[4]因此，欧共体（欧盟）金融一体化政策从一开始就主要面对银行系统，其主要包括以下措施。

（1）消除准入障碍：针对当时存在的各国银行业准入限制，欧共体在区域内部贯彻银行业国民待遇原则（national treatment principle），即确保一国内所有金融机构，无论其归属，均应处于相同规制与监管之下。^[5]

（2）协调监管规则：市场准入障碍取消后，欧共体成员国银行可在其他欧共体国家开业及开展业务；但各个成员国银行监管规则各不相同，在很大程度上增加了欧共体内部跨境银行业务的各类成本。鉴于消除成员国之间监管模式的差异不可能一蹴而就，欧共体采取了“最低限度协调”（minimal harmonization）策略，以最大限度地减少银行业一体化推进的阻力。^[6]

（3）确定监管权限：银行跨境业务出现后，相关银行是受东道国（host state）还是母国（home state）监管的问题浮出水面。监管权限的模糊将给银行监管者与银行带来极大困扰，妨碍正常的银行跨境经营活动。因此，在单一银行执照（single banking license）、母国控制（home country control）和相互承认（mutual recognition）等原则的指引下，^[7]银行母国被赋予审慎监管（prudential supervision）的权力；而东道国则有权进行商业行为监管（conduct-of-business supervision）。^[8]

（4）破除监管与市场壁垒：逐渐理清银行业各类机构之间的关系后，欧共体（欧盟）便着手破除监管与市场壁垒，建立欧洲经济与货币联盟（EMU），最终引入欧元，以促进区域内部资本自由流动与银行跨境金融服务。

在一系列措施的推动下，欧盟（尤其是欧元区）内部银行业一体化程度不断加深。欧债危机爆发前，欧盟银行批发业务领域，如银行同业拆借、政府债券、投资银行业务和各类金融衍生品市场已达到高度一体化；^[9]零售银行业务虽然受制于各种因素，其一体化进程相对较慢，但是利率差异不断收敛的趋势却也相当明显。而信贷机构各类跨境业务活动也急剧增加。1995～2006年，欧盟银行业平均跨境渗透（cross-border penetration）指数^[10]从11%上升至19%。^[11]欧盟30家最大银行中^[12]，“欧洲银行”（european bank）的数量从2000年的7家增至2005年的11家。^[13]与此同时，欧盟银行（及金融交易市场）的跨境合并与收购也颇引人注目，尤其是EMU启动后，内部跨境并购呈现井喷态势，信贷机构数量持续减少。^[14]

总之，作为经济一体化的重要组成部分，欧盟金融业在欧共体（欧盟）的推动下一体化程度不断加深。而因其金融体系的银行导向特征，银行业的一体化进程无疑占据举足轻重的地位。在这个过程中，成员国间资本价格与回报率不断趋同，跨境银行业务愈加频繁，欧盟银行业内部关系日益紧密，相互间的影响持续加强，呈现出较高的一体化水平。^[15]

二 欧债危机前的欧盟银行监管体系

欧共体（欧盟）推动银行业一体化进程的各项政策，本身就是监管体系基于银行业不同的一体化水平阶段进行的调整与建设，其核心理念为“最低标准与相互承认下的母国控制”原