一 引言

2008年11月，欧盟通过“航空碳排放交易指令”（以下称“2008年指令”），决定对“排放配额交易指令”（以下称“2003年指令”）进行修正，将航空业（包括欧盟境内与境外航空业）纳入温室气体排放交易机制（emissions trading scheme，以下称“ETS”）。^[1]将非欧盟国际航班纳入温室气体排放交易机制（以下称“欧盟航空碳税”^[2]）被欧盟视为其履行《京都议定书》（以下称“议定书”）强制减排义务和减缓全球气候变化的主要政策工具之一。

欧盟将国际航空纳入ETS的单边行为违背了通过多边解决航空排放的国际共识和政治承诺，而且多款指令条文涉嫌违反多个国际法领域的多项规定，损人利己，立即招致全世界的强烈批评和坚决反对。包括美国、中国、俄罗斯和印度等航空大国在内的国际社会，单独或联合以抗议、磋商、法律诉讼和反措施（包括国内立法和行政措施）等多种形式，要求欧盟废除或修改“2008年指令”，停止将国际航空纳入ETS。

随着欧盟对经济和环境等方面负面影响的认识进一步提高，以及国际社会抵制效应的显现，欧盟立场在2012年上半年开始松动。2012年11月12日，欧盟委员会称决定暂停向国际航班征收航空碳税，“停摆”时间约为一年；如果国际民航组织2013年成员国大会仍未就解决国际航空排放问题的全球方案达成协议，欧盟将“自动”重启单边措施。^[3]

2013年，欧盟就此出台了两项重大调整措施。即便如此，欧盟的作为仍未令国际社会感到满意，欧盟航空碳税前景黯淡。

二 欧盟航空碳税2013年的新动向

2013年4月30日是欧盟首次对不遵守碳税指令行为采取行动的时间节点，国际民航组织第38届成员国大会也如期在9月底10月初召开，就国际航空全球减排做出了相应安排，欧盟对此予以回应，并出台了相关调整措施。

（一）“4月修法”

1.“停摆”决定的通过

4月25日，欧盟《官方公报》公布了24日通过的有关停止对国际航班征收碳税的决定，确定2014年1月1日前不对未遵守欧盟航空碳税指令的国际航空公司采取任何行动。^[4]该决定自公布之日起生效，自通过之日起适用，从而将欧盟委员会2012年11月的“停摆”政治决定转化为法律规定。^[5]

2.“停摆”的原因

欧盟航空碳税的“停摆”可归结为内外多方面因素的共同影响，其中ETS运行不畅和航空碳税遭到国际社会的反对和抵制，是欧盟航空碳税“停摆”的两大主要原因。^[6]

（1）航空排放具有强烈的“国际”特征。全球共同应对航空减排是最有效的方式，各国或地区单独行动于事无补，这是国际社会的共识。欧盟一开始对此颇有微词，最终在新修法决定中认同了这一点，并称这应为欧盟的“优先选择”。

（2）国际民航组织框架下的多边谈判可能取得进展。欧盟称，预期第38届国际民航组织成员国大会将在国际航空减排全球方案方面取得进展。本着为大会成功召开创造良好气氛和提供动力之目的，欧盟决定暂停单边行动。

（3）ETS运行不畅。受欧债危机和配额过多影响，欧盟碳交易市场萎缩严重，碳交易价格低迷。碳交易价格是ETS的支柱，低迷的价格使得ETS运行不畅，航空碳税事实上难以推行。

（4）航空碳税遭到国际社会的强烈反对和坚决抵制。如前所述，欧盟借减排之名，在给自身带来经济、环境和社会等多方面利益的同时，将获得这些利益的成本强加给国际社会，损人利己，当然受到反对和抵制。

（二）“10月议案”

1.全球航空减排路线图的提出

10月4日通过的国际民航组织第38届成员国大会决议首次为全球航空减排设计了“路线图”：2016年出台建立全球统一的有关航空减排的基于市场的措施（market-based measure，以下称“MBM”）方案，2020年开始实施通过的方案。^[7]“对航空运输和多边主义而言，MBM协议是应对全球气候挑战的历史性里程碑”。^[8]

决议同时指出，任何成员在设计新的或者实施现有MBM时，必须与其他成员达成（双边或多边）协议（以下称“相互协议”条款）。^[9]它为欧盟航空碳税对国际航班的适用施加了限制性条件。欧盟成员国提出的有关“一国或国家集团可以不经第三国同意将其航班在本国领空内排放纳入ETS”的提案未获通过（37票同意，97票反对）。可见，虽然欧盟已经通过修法暂停航空碳税，并于会议前多次释放多边优先的“善意”，但国际社会并未掉以轻心。

尽管再次遭到挫败，但欧盟仍然对大会决议表示欢迎。欧盟委员会