一 人口结构与劳动力市场

2013年1月1日，欧盟27国人口达到5.14亿，^[1]延续了自1960年以来人口增长的趋势。但欧盟成员国之间人口增长的幅度并不均衡。有19个成员国仍然呈现增长势头，但保加利亚、爱沙尼亚、希腊、拉脱维亚、匈牙利、葡萄牙等国的人口却在下降。^[2]

总体来看，移民是人口增长的主要原因。从2011年的数据来看，大约有170万人从欧盟以外的国家进入欧盟，其中英国、德国、西班牙和意大利是名列前四位的移民接收国，27国移民总数的60.3%进入上述四个国家。^[3]2012年1月1日数据显示，非欧盟成员国国籍的人有2070万，占欧盟总人口的4.1%。另外，截至2012年1月1日，生活在其他成员国的欧盟公民有1360万。^[4]

2013年，欧盟劳动力市场状况进一步恶化，12月数据显示，欧盟27国失业率高达10.7%。^[5]具体来看，年龄、性别和受教育水平是影响劳动力市场参与率的重要因素。2012年，0～14岁少儿人口占欧盟27国总人口的15.6%，15～64岁工作年龄人口占总人口的66.6%，而65岁以上老年人口的比率则是17.8%。^[6]

人口结构老龄化一直困扰着欧洲各国，低生育率和平均预期寿命延长是造成老龄化的两大因素。1992年，欧盟27国中值年龄为35.7岁，2012年则上升为41.5岁。^[7]预计到2030年，欧洲老年人口将增长46%，80岁以上人口将增长68%，同时工作年龄人口数量将下降15%。^[8]2012年，欧盟27国就业率为68.5%，男性的经济活动参与率（74.6%）高于女性（62.4%）。^[9]教育程度低的人在劳动力市场上趋于不太活跃。2011年，欧盟27国中，25～54岁教育程度较低的人口中，26.4%为不太活跃，而在中等教育程度人口中该比率为13.7%，而高等教育人口中这个比率只有7.9%。^[10]

久拖不决的经济危机和主权债务危机导致贫困和社会排斥增加。目前，欧盟有1.16亿人生活在贫困线以下或者面临贫困和社会排斥的风险，占欧盟总人口的23%左右，其中大部分是妇女和儿童。更有甚者，超过8%的欧洲人处于严重的“物质剥夺”（material deprivation）状态，不能负担日常生活必要的开支和物品，如取暖、洗衣机、电话或者汽车。大约10%处于工作年龄的欧洲人生活在无人就业的家庭中。^[11]

欧洲最大的弱势群体之一是罗姆人，人口约1000万～1200万，80%的罗姆人妇女面临贫困，70%的人口受教育程度未达到初等教育水平。^[12]

在人口老龄化和失业率居高不下的背景下，社会保护严重不足，社会保障的可持续性在欧洲许多国家面临严峻挑战。在实现“欧洲2020战略”提出的充分就业和消除贫困目标的道路上，欧盟成员国步伐缓慢。社会政策改革迫在眉睫。

二 社会政策改革：欧盟的作用及其工具

社会市场经济是欧盟的基石。在《欧洲联盟条约》中，充分就业、社会进步、社会包容（social inclusion）、社会保障、社会团结和社会凝聚（social cohesion）一直是优先目标。在走出经济危机和债务危机泥沼的过程中，高就业水平、充足的社会保障和消除社会排斥更成为欧盟在实施各项政策时都要考虑的目标。

“欧洲2020战略”为实现欧盟灵巧增长、可持续发展和包容性增长，设置了5个雄心勃勃的目标、发起了7项旗舰倡议^[13]以提高欧洲的竞争力。5个目标中，减贫（到2020年，至少2000万人口摆脱贫困和社会排斥）、就业（20～64岁经济活动人口的75%就业）和教育（辍学率应该低于学校人数的10%，至少年轻一代的40%获得学位）三个目标与社会政策直接相关，7项倡议中也包括了“流动中的青年”、新技术和工作议程以及“消除贫困与社会排斥欧洲平台”三个与此相关的项目。

为实现“充分就业”的量化目标，欧盟在权限范围内采取了一系列政策措施，如确保工人及其家庭在欧盟范围内自由流动，工作场所的非歧视性待遇（尤其是性别平等），改善工作条件，确保工作环境安全和工人健康，确保工人的充分知情权等。^[14]

欧盟各国的社会保障体系在帮助公民应对失业、疾病、老年、贫困和其他家庭生活风险方面起着重要作用，但其发展水平参差不齐。欧盟成员国在社保政策改革上承担主要责任，包括政策设计和行政管理，地区和地方一级政府机构起着关键作用，特别是在津贴发放和提供社会服务方面。由于具有某些共同的特征、价值和目标，欧洲各国的发展并非孤立，而是相互启迪、相互影响。在各国的社保制度改革中，欧盟的角色就是协调和指导，因为社会保障制度的顺利衔接是欧洲统一大市场成功