一 经济形势^[1]

（一）“三驾马车”批准塞浦路斯100亿欧元救助计划

2012年6月，塞浦路斯政府正式向欧盟提出救助申请后，双方在救助的方式和力度等问题上进行了拉锯式的谈判，迟迟未能达成协议的主要原因是纾困方案存在分歧。如何救助深陷危机的塞浦路斯银行业？欧盟和欧元区领导人认为，经历了爱尔兰和西班牙银行的纾困后，解决危机的思路应该得到根本性改变。如果银行发生破产，应由投资者，而不是纳税人承担损失。^[2]因此，“三驾马车”（欧盟、欧洲中央银行和国际货币基金组织）在救助方案中提出，塞浦路斯政府估算的170亿欧元左右的救助金额，其中1/3应通过“银行自救”（bail-in）的方式筹集。自救的手段包括对塞浦路斯银行存款进行征税。2013年3月16日，“三驾马车”同意为塞浦路斯提供100亿欧元的救助，条件是：对10万欧元以下的银行存款一次性征收6.7%的税，10万欧元以上征收9.9%的税；储户通过银行股份来获得补偿；缴税之前，不得取款和转账。

塞浦路斯政府不愿意接受“三驾马车”的立场。一是10万欧元以下储户主要是本国居民，征税势必侵害选民利益；二是10万欧元以上储户以俄罗斯人为主，征税势必惹怒俄罗斯，在影响两国传统友好关系的同时，也损害了塞浦路斯作为地中海金融中心的信誉。

在民众的抗议下，塞浦路斯议会于3月19日否决了上述救助方案。3月25日，塞浦路斯新总统、欧元区国家财政部长、国际货币基金组织官员提出新的纾困计划：10万欧元以下存款不予征税，关闭第二大银行——大众银行（Laiki Bank），对塞浦路斯银行（Bank of Cyprus）未投保的存款征收40%的税。按照这个方案，大众银行中10万欧元以下信用良好的资产和存款被转移到塞浦路斯银行，股东资产被注销，未投保的10万欧元以上的存款将受到不同程度的损失。大众银行的关闭和塞浦路斯银行的资本重组计划大大减少了需要救助的金额。^[3]

4月2日，塞浦路斯新政府与“三驾马车”最终达成100亿欧元的救助计划（备忘录），4月24日获得批准。这项救助为期三年（2013年5月13日～2016年3月31日），由欧洲稳定机制提供90%的款项，国际货币基金组织提供其余的10%。其中41亿欧元用于债务的分期偿还，34亿欧元用于弥补财政赤字，25亿欧元用于银行的资本重组。与此同时，塞浦路斯在此期间需要完成以下任务：（1）从政府资产的私有化中收入10亿欧元；（2）保证到期国库券和国内债权人持有的到期债券的自动转存；（3）降低银行再资本化的出资需求，包括未来塞浦路斯央行赢利的再注资。有舆论认为，与希腊的救助计划相比，这份救助协议“更似自救计划”。“三驾马车”还在备忘录中提出了财政紧缩、银行体系改革和结构改革等要求。

2013年7月17日，“三驾马车”抵达尼科西亚，对救助计划的备忘录（塞浦路斯经济调整计划）进行第一次评估。9月，国际货币基金组织和欧盟委员会相继发布报告，对塞浦路斯的措施给予积极评价，同时指出下行风险仍然很大，尤其是金融业。报告认为，塞浦路斯的经济调整计划已步入正轨；塞浦路斯政府已采取果断措施稳定了金融业，并逐步放松存款限制和资本管制；通过重大的财政紧缩措施和审慎的预算政策实现了初步的财政目标，市场对银行系统的信心正在恢复；结构改革也在一些重要领域中得到落实，例如塞浦路斯政府出台了延长退休年龄、降低养老金津贴水平等措施。但从短期来看，塞浦路斯经济增长困难，未来前景面临很大的不确定性。^[4]

（二）公共财政状况继续恶化

2013年，得益于发放天然气开发执照的收益，塞浦路斯财政赤字略微下降，从2012年占GDP的6.3%降至5.7%。在经济调整计划框架下，塞浦路斯政府应“三驾马车”的要求，实施了紧缩措施，公共支出下降明显。但政府债务总额占GDP的比重上升很快，已从2012年的85.8%上升至113%。为了达到备忘录提出的到2016年财政赤字达到GDP的3%的目标，塞浦路斯已同意实施如下措施。在增加收入方面：（1）增加公共部门和私营部门收入和养老金的临时缴费；（2）提高增值税率，从18%增至19%；（3）提高燃油税。在削减支出方面：（1）减少社会保障的转移支付；（2）减少雇员、小时工和公共部门退休人员的薪酬等。尽管有上述措施的保障，但由于塞浦路斯经济衰退严重，2014年的财政赤字仍将高于2013年，有可能接近GDP的7%。

（三）经济陷入衰退