有人曾形象地用“三张纸”来形容计划经济时代的社会管理特征：户口本、粮油证、人事关系档案，在静态、封闭、城乡二元分化的计划经济时代，“三张纸”确实可以将人口众多的中国社会管理得井井有条。但随着市场经济体制的确立和乡村人口快速向城市流动，城市社区的管理越来越难以用三张纸来完成，人户分离的现象越来越普遍，这不仅存在于流动人口之中，也存在于城市常住人口的不断迁居中。

中国的社区建设正是在这样一个由总体性社会向高度分化的社会转型背景下进行的。西方社区建设的根本目的是为了解决现代人际关系的疏离问题，增进个体、社区和社会的生活质量，而中国社区建设的初衷是为了解决单位制解体后社会公共服务无人承接的现实问题，中央政府希望民政部和地方政府能依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，强化居住地域的服务与管理相结合，20多年的中国社区建设确实取得了令人瞩目的成就，但也在一定程度上强化了社区工作行政化倾向的“痼疾”。

《民政部办公厅关于社区建设工作情况和2002年工作安排的意见》中明确指出了社区建设中存在的问题：尽管一些地方在政府转变职能上做了许多探索，取得了一定成效，一些城市的市、区政府转变职能，权随责走、费随事转的思路也很明确……但……在实际工作中遇到较大阻力，很难见效。目前，有一种值得注意的倾向，就是一些政府部门把本属于自身的工作压给社区居委会，还热衷于到社区设机构、挂牌子。这种行政化倾向，使社区居委会不堪重负。很多居委会反映，其工作任务80%以上是政府交办的，有的多达100多项，而社区居民自己的事项，又没有时间办，没有精力管，社区居民也普遍将居委会视为政府性组织，而非居民自治组织。

中国社区发展过程中“过度行政化”导致了社区居民在参与社区事务方面存在诸多缺陷：社区居委会被发展成为完成行政任务的“跑腿”单位，基层社区行政人员也往往将社区居民当做自己管理的对象，而非服务的对象；基层政府往往出于“安保”的需要，限制居民参与一些社区公共事务，上级政府也往往容易按照例行公事的方式将“由民做主”的事变为“替民做主”。现代社区居民自治的思想难以得到广泛传播和深入影响，社区居民的主体意识、参与意识和法治意识没有得到真正体现，对基层政府的不满和不信任不断升级，中国基层社区的管理正在经历一场“信任危机”。加强社区建设，使社区重新成为政府与社会沟通的平台，成为当前基层政府改革和增加自身合法性、重振政府权威的必然选择。

2012～2013年中国社区建设领域最引人注目的几个新现象就是“政社互动”模式的形成和政府购买服务项目的推广以及“菜单式”社区志愿服务模式的开发，它缓解了政府和社会相互分离的关系，克服了政府提供社区服务的非专业性缺陷、也超越了社区志愿服务的“有限善意”。

一 超越冲突论的“政社互动”模式

当前，人们习惯于将社会矛盾或深层次危机归结于地方政府，而长期依赖于政府的社区自治组织又缺乏自我生存的能力，政府的权力无限延伸到社区当中。针对政府权力过大、社区自治能力有限的问题，江苏省太仓市政府试图通过建立政府行政管理和社会之间的有效互动来破解这些难题，“政社互动”模式被学界誉称为中国行政改革的“第二次革命”，也在2013年度得到国家民政部的高度肯定。

“政社互动”模式的形成，历时五年，经过了不断改革、调整、再深化改革的升华。2008年，太仓市委、市政府成立“政社互动”研究工作领导小组，组织专门力量进行破题攻关。职能部门在全市范围进行广泛宣传，意在破除基层行政改革的“三大阻力”，达成共识：在推动依法行政、建设法治型服务型政府方面达成共识；在发展基层自治、提高自治能力方面达成共识；在规范政府权力、发展基层民主方面达成共识。在明晰权责基础上，太仓市把废止行政责任书作为推进“政社互动”的突破口。2010年4月，在太仓市城厢镇、双凤镇先行试点，“政社”双方平等协商签订《协助管理协议书》，明确协助管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。协议书的签订，正确处理了“三个关系”，使“政社互动”从探索走向实践。

太仓的“政社互动”模式为社区管理的改