近年来，全国一些地方相继开展了以减少行政层级、提高行政效率为目标，以撤销街道办事处为突破口的社区管理体制改革，这项改革既有所创新、有所突破，同时也引出一些深层次、方向性的问题。例如，中西部某省全面推进取消街道办事处的试点，选取了“撤销街道办事处，分拆为若干社区，建立社区党委、社区服务中心和社区议事会，成立网格信息员队伍，社区下设若干居委会，保留组织架构，但取消编制和津贴，清理行政事务，回归居民自治的组织定位”的路径，通过取消街道办事处的经济职能，强调服务职能，实现社区“去行政化”，促使管理重心下移和服务导向转变；通过增设网格管理员，提高服务居民的效率，增强行政对基层的掌控能力并取得明显效果；同时，通过配齐社区硬件设施，覆盖多个居委会，既解决社区服务用房，也提高公共资源的利用率。单纯从行政效率提升的角度来看，这一轮改革触及了多年来未解决的一些老问题。

问题在于，取消街道办事处，建立新社区，看似减少了行政层级，也让居委会“回归”了自治职能，但是，由于新社区仍是由公务员担任党委书记和服务中心主任，承接了大量行政事务和公共管理职能，其结果是行政因素继续向基层社会渗透，强化了“社区行政化”趋势，所以，行政层级未见实际减少，而被取消了编制和经费的居委会却陷入事务空心化和资源枯竭的困境之中，原来社区管理体制中行政性与自治性的失衡有增无减，这种做法同国家近年来一再强调的“凡是社会力量能办的，就交给社会力量来办”的要求，明显不相一致。中国城市社区建设又走到了十字路口，面临再次选择。

一 街居体制变迁内含的社区建设逻辑

社区建设何去何从，根本上不取决于个别人的主观设想，而在于中国社会变迁的内在逻辑，中国往哪里去，才是决定社区建设往哪里去的核心要素。

在中国内地除上海之外的所有城市中，始于20世纪80年代，推广于21世纪初的社区是在原来居委会辖区基础上建立的。它同居委会的最大区别在于：按照法律规定，居委会只是一个围绕居民生活中发生的公共事务开展自治的组织，除此之外，居委会辖区内的其他事务，都不属于居民自治或居委会的管理范围。中国在社区建设中始终坚持“居民自治”，而从来不说“社区自治”，原因即在于此。从诞生起，社区就意味着对区域范围公共事务的行政覆盖，所谓“管理重心下移”就代表着同一个区域面积里，行政与自治的并存、互动与衔接，中国基层社会管理的这一体制性安排有其历史来由和逻辑依据。

在与计划经济体制相匹配的单位体制下，政府主要依靠承担行政职能的工作单位来实施对基层社会的有效管理，职能部门尚且不全，居委会和居民自治只能简单地发挥某种“拾遗补缺”的“剩余功能”。市场经济体制建立之后，企事业单位的行政职能被剥离，公共管理出现制度性缺口，基层社会堆积了大量公共事务，靠居委会来“拾遗补缺”明显不够了，有社区作为全新的基层社会管理体制才应运而生。

“社区”概念是引进的，从学理上说，社区具有明显的“社会”而非行政属性，“动员当地力量，解决当地问题”是世界范围内社区发展的基本思路，在中国也不例外。中国城市社区建设从一开始就要求社区范围内各类组织机构和个人，在基层政府的主导下，共同参与公共事务的管理。如果说，过去政府通过将各类单位对职工的内部管理扩展到职工在单位之外的生活，实现公共管理，那么在市场经济体制确立之后，单位对职工的管理只能以劳动合同为边界，无法覆盖其单位外的生活，但单位本身却需要走向社会，通过承担更多的公共责任，与微观环境中的其他主体，特别是基层政府建立良好互动关系，即所谓“社区参与”。由于单位的这一职能不是法定的，不具有强制性，主要通过单位与社区的互惠来实现，所以就有了“社区共建共享”。

从这里不难看出，社区虽然建立在居委会辖区的基础上，但同居民自治完全不是一回事，居民自治只是社区建设的一部分内容，社区各类事务中只有同市民居住生活相关的公共事务，才具备真正意义上的自治职能。

中国特色的居委会是由《宪法》赋予的自治组织地位，但这一授权又是在“地方政府和人大”的法规制度中确立，所以自问世以来，居委会始终具有行政和自治的双重身份。在