自1999年起我国进入老龄化社会，老年人口数量持续增长，现已进入人口老龄化的快速发展阶段，截至2012年年底我国60岁及以上老年人口达1.94亿人，2020年将达到2.43亿人，而到2025年将突破3亿人大关。如何在人口老龄化时代科学构建社会化养老服务体系，有效增加养老服务供给，满足老年人群体不断增长的多样化服务需求，是我国在相当长的历史阶段面临的重大社会问题。老年人的照顾体系涵盖了吃穿住行、医疗保健等多个方面，按照国际社会的普遍经验，老年人照顾包括家庭照顾、机构照顾、社区照顾三种形式，各个国家和地区在选择养老方式时，都必须充分考虑财政投入、社会服务体制、养老文化等多种因素。

一 老年化背景下的社区公共服务挑战

人口老龄化是当前和今后一个时期我国面临的重要国情之一，我国政府于2006年、2013年先后发布《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）文件，高密度、连续性地筹划养老服务业发展战略。积极扶持和大力发展养老服务业是适应老龄化社会发展需要的基本保障措施，是实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”工作目标的重要保证。^[1]发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的服务体系。《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出了“老年医疗卫生保健”“老年家庭建设”“老年服务”“老年人生活环境”等11项主要任务。^[2]由于老年人群体的特殊性，在社会保障与福利的一般政策设计中，老年人社区照顾多按照“属地养老”的原则进行。^[3]

我国养老服务业的政策形成过程中，需要着重考虑数量庞大的老年人口规模和有限的养老资源间的矛盾，家庭规模缩小、结构简化和老年人仍然优先选择居家养老之间的结构性矛盾，以及政府统一的标准化养老服务与城乡多元化养老服务需求之间的矛盾。

社区居家养老成为我国养老服务业的主流选择，就是在对上述矛盾的权衡和比较中形成的，同时也考虑了诸多社会经济发展的客观条件：首先，庞大的老年人口数量使得单纯依靠政府、市场解决养老服务业的现实可能性不足。我国60岁及以上老年人口、65岁及以上老年人口的规模，预计分别于2020～2025年和2030～2035年超过0～14岁少儿人口，最迟从2030年开始，老年人口将取代少儿人口成为我国劳动年龄人口的抚养重点，2050年的老年抚养比将是现在水平的3倍以上。2010年参加城镇职工养老保险的人数达到2.57亿人，但只能覆盖总人口18%左右。伴随着中国老龄化进程加速和家庭模式的变迁，老年人的服务与护理已经由过去我们理解的家庭事务转变成整个社会面临的重大问题，但是我们的社会还不能做出及时的反应，2009年我国的38060个养老机构共有床位266.2万张，只占全国老年人口总数的1.5%，远远低于发达国家5%～7%的标准，距一般发展中国家2%～3%的水平也有相当差距。^[4]其次，养老服务业虽然实现了依托城市社区的分散化方针，但并未建立相应的配套措施。我国社区居家养老的政策设计，从社会文化的角度看是考虑了传统文化家庭养老的延续和现实中家庭养老的困境，但现实的基础则是30余年来我国城市社区建设积累形成的服务设施与机制，特别是政府基本公共服务社区化和市场化社会服务在社区的基本覆盖，为社区养老服务的社区化奠定了基础。不过，社区本身职权的有限性以及政府长期自上而下推动的社区建设，造成社区居委会责、权、利不一致，使得社区在承担养老服务中负担过重以及服务专业化程度低等一系列问题浮现出来。最后，社区养老设计仍然具有过渡性、权宜性特点。我国城乡社会结构、人口结构正处于急剧的转型过程中，农村流动人口持续涌入城市、社区老年人口数量持续增长对养老服务的压力都带来结构性挑战。对社会结构转型长远发展缺乏科学研究和统筹规划，基于部门和地方利益的公共政策设计都使得社区居家养老政策设计具有相当强的过渡性、权宜性特点。

从社区居家养老发展的整体状况看，我国多个城市都积极展开试点，其中甘肃省兰州市城关区、江苏省南京市玄武区、安徽省合肥市包河区、江苏省苏州市姑苏区等都尝试了城市居家