一 实施现状

根据首都机场网页公开发布的“72小时过境免签政策调查”的网络问卷及其结果，进行政策实施现状的分析。^[1]截至2013年12月27日，共有109人填答，其中中文55人，英文54人。

（一）旅客类型及人口统计特点

有68%的调查对象的出行目的为度假（见表1），其次是公务（22%）；有超过一半的旅客是享受72小时过境免签的旅客，其次是国际中转（28%）和国际到达的旅客（19%）。

表1 调查对象类型及人口统计特点

（二）政策宣传

宣传促销效果在很大程度上影响着政策的认知度和熟悉度，也进一步影响了政策的实施效果。首都机场的宣传介绍、出发地机场、本国网络媒体是主要渠道，出发地旅游局和当地旅行社作用较小。

旅客对过境免签的一些国际惯例比较熟悉，在具体的出入境流程上表现出较低的熟知度（见表2）。出入境流程比较繁杂，宣传上易被忽视。

表2 政策内容熟悉度

（三）机场服务

1.通关服务

一部分旅客认为首都机场的引导标志和专用通道不够明显或不清楚，对办理流程及效率满意的占大多数（见表3）。

表3 通关服务满意度

2.休闲项目

旅客对北京特产和免税品的优惠活动比较感兴趣，对中、西餐和咖啡需求较高，对货币兑换、酒店预订需求较高；如果机场为72小时过境免签旅客提供一站式商旅解决方案，有66%的旅客表示会用到（见表4）。

表4 机场休闲项目需求

（四）旅游需求与选择意愿

最受旅客欢迎的是遗产型的旅游景点（如故宫、长城、颐和园等），其次是城市风光游览（如朝阳公园、鸟巢、水立方等），可见旅客偏爱具有城市历史文化特色和城市风貌的项目（见表5）。

表5 旅游需求

大部分旅客会在可能的情况下选择该政策，中文填答者有更多人选择了“否”，英文填答者体现了更多不确定性（见表6）。

表6 政策选择意愿

以上分析主要针对旅客需求，下面从政策本身入手，对政策的实施背景和困境进行分析，以便寻找促进政策效果发挥的难点和改善的方向，提出针对性的建议。

二 实施背景和困境

政策的实施背景，源于北京的城市发展目标以及实现发展目标面临的困境。

（一）实施背景

1.北京市相继提出发展高端旅游和建设世界城市的目标

作为衡量一个城市国际吸引力的核心指标，北京的入境旅游人次与国际一流旅游城市相比有较大差距。纽约和伦敦接待入境旅游者分别占总游客接待人次的20%和43%，而北京却不到3%。^[2]北京的入境旅游者接待人次与亚洲的新加坡、中国香港等地也有较大差距。

2.首都机场提出要在2015年建成大型国际枢纽机场

对一个枢纽机场来说，需要完善的中枢辐射式的航线结构和很强的航班衔接能力。其中，一个重要的衡量指标是旅客的中转比例要达到30%以上。据统计，2011年首都国际机场7895万人次客流中，中转比例为7%，比国际平均水平低18%。^[3]北京不具备连接世界各大洲的地理优势，中转功能大大受限。

（二）实施的困境

然而，政策的实施背景恰恰也正是签证政策发挥作用的限制因素，使北京陷入国际吸引力、机场中转率和签证政策实施效果相互制约的困境。旨在提升入境和国际化水平的政策，恰恰受到入境和国际化水平的制约，当前实施效果却不甚良好，日接待人数约30人，表现为市场需求不足。

因此，签证政策实施效果的提升单依靠签证政策自身的改善将难以解决，必须与城市发展现状相联系，与城市发展目标相结合，寻找综合的解决思路，才能走出目前困境。

三 国内外实践对比

（一）国外实践

1.阿联酋

阿联酋签证分为访问签证、旅游签证、工作签证和过境签证。旅游签证有效期30天，由酒店或旅行社担保；96小时过境签证，需有第三国机票及有效证件，由航空公司担保；海湾合作组织成员国公民可免签入境。

作为东西方航线的热门中转站，在迪拜机场免签过境可免交机场税，基地航空公司阿联酋航空提供的申请和担保服务最为便捷。作为传统的贸易港，迪拜的购物条件仅次于美国，可与新加坡、中国香港等地比肩。

2.新加坡

新加坡签证包括免签访问、96小时过境免签和一般签证，绝大多数外国人无须签证便可入境新加坡达30天，国际性的航空枢纽樟宜机场可提供丰富的休闲服务（见表7）。

表7 樟宜机场休闲活动

新加坡航空公司和樟宜机场共同组织历时两个小时的免费新加坡游，包括古迹之旅和城市之旅，可游览新加坡的文化遗产与标志性建筑。

3.日本

截至