一 合作背景与历程

近年来，中国区域旅游合作发展迅速，从长三角旅游圈到珠三角旅游一体化再到环渤海旅游区，从编制区域旅游发展规划到建立无障碍旅游区，各种层次各种规模的旅游合作区域遍布全国。京津冀是国内最早提出区域旅游合作的地区。早在1984年，河北省旅游局就提出了“立足本省、依托北京，突出重点、带活全局”的发展思路，并于1985年成立了京东旅游区，致力于京东地区两市一省旅游资源的开发和合作。1987年，北京旅游学会联合天津旅游学会和河北旅游学会，发起召开了第一次“京津冀区域旅游合作研讨会”，探讨了区域旅游合作的思路和对策。此后，河北省旅游局又分别于1996年和1997年与北京市旅游局和天津市旅游局签署了旅游合作协议，希望进一步推动京津冀地区旅游合作的发展。

2005年，北京、承德、秦皇岛等环渤海11城市签署的“旅游合作框架协议”标志着以北京为中心的环渤海旅游区合作机制正式启动。2006年，京津冀区域发展被写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，京津冀都市圈的发展进一步推动了京津冀地区旅游发展的进程。为使京津冀的旅游合作能得到实质性的进展，2007年4月，京津冀三地的旅游局签署了《京津冀旅游合作协议》。2008年2月，由北京市人民政府牵头的“9+10”区域旅游合作会议在北京召开，会议签署了一系列合作协议。随着京津冀区域经济发展上升为国家发展战略，京津冀三地都把推进区域旅游合作相关内容列入了“十二五”规划之中，北京提出要更深入广泛开展与津冀晋蒙及环渤海地区合作，共同推动区域一体化进程和首都经济圈形成，加快推进区域旅游一体化发展；天津提出要深化京津冀区域旅游合作，实现资源共享、客源互送、市场互动；河北则专门制定了环京津休闲旅游产业带发展规划，并在“十二五”规划中提出深化与京津全方位战略合作，全面推进京津冀一体化发展。2014年2月26日，习近平总书记在专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，要努力实现京津冀一体化发展，作为京津冀全面协同发展的一部分，京津冀的区域旅游合作受到更大重视。

二 合作中的问题

尽管京津冀区域旅游合作早已提出，三地对推进区域旅游合作的重视程度日益加深，但区域旅游一体化发展的速度却过于缓慢，没有达到几十年来一直期望的结果，而且还有不小差距。对于其中的问题很多学者已经进行了探讨。例如，认为在合作中存在体制障碍和观念障碍，地方保护主义盛行，市场壁垒没有消除，合作偏重于务虚、偏重于政府，企业积极性没有发挥。没有建立区域性的旅游信息平台，缺乏有效的合作推进机制。在旅游资源整合、重大项目协调以及联合促销等方面，还没有显著的突破。跨区域经营的连锁企业、旅游集团还非常欠缺，没有形成强强联合的态势。从区域旅游合作产品基础看，缺乏统一的形象，没有形成旅游一体化凝聚力。

但是，产生这些问题的根源究竟是什么？本文认为，政府作为的质量是造成合作进展缓慢的根源。旅游业涉及吃、住、行、娱、购、游多个方面，区域旅游一体化是一个系统工程。区域内的旅游一体化不仅依赖于区域内的旅游交通一体化，更依赖于区域内旅游及相关行业（和企业）管理体制、运行机制、操作规范、业务流程、服务标准和运作程序等方面的一体化。

区域旅游合作不是仅仅单一的每个项目的合作，不仅涉及本省（市）的交通、通信、配套政策等方方面面，而且还涉及京津冀不同地区的相关部门，既不是点对点的协调，也不是点对线的协调，而是一种网状的协调关系。而旅游局只是一个单一的行政职能部门，在区域旅游的协调过程中，旅游局无权对同级的交通等部门下达指令，只能协商，而且其他部门的业务发展是站在全省（市）的角度，并不仅仅只为旅游业发展服务。因此，这种协调必须上升到省（市）层面，在省（市）层面协调好本地区的关系，再协调各省（市）之间的关系。然而，在我国目前的政治经济体制下，谁都想增强自己的功能，谁都有理由和利益需要增强自身的功能。因此协调中的困难不可避免。特别是北京和天津都是直辖市，由于行政区划的条块分割体制和区域发展的不平衡，对京津冀旅游发展进行跨区域整合的难度相当大，这种“诸侯经济”的利益博弈使政府在区域旅游合作中的作为