一 前言

落后产能技术装备水平低、资源消耗高、环境污染重、安全无保障，在很大程度上制约了深圳质量的提高。另外，经过三十多年的高速发展，深圳市的进一步发展受到土地、资源、人口和环境“四个难以为继”的严重制约。加快淘汰落后产能，以战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业替代落后产能，是深圳市破解“四个难以为继”难题的现实选择，是深圳市转变经济发展方式的重大举措，是深圳市实现“有质量的稳定增长、可持续的全面发展”的必由之路。正是在这种背景下，近几年来，深圳市在加大淘汰落后产能力度方面，取得了明显成效。但是，随着工作的深入推进，淘汰落后产能的难度也越来越大。此外，一些基层干部和群众对这一举措存在疑虑，主要表现在以下三方面：一是淘汰落后产能是市场行为，政府干预是否合适；二是淘汰落后产能是否会造成产业空心化，影响经济稳定发展和社区集体经济；三是对落后产能的概念不清，对淘汰落后产能措施不明；等等。

针对这些情况，本文从政策、理论和实践三个角度入手，明确落后产能的概念及表现形式，剖析深圳市落后产能的现状、探索深圳市淘汰落后产能的模式，在此基础上提出深圳市淘汰落后产能的政策建议。

二 落后产能的内涵及表现形式

（一）落后产能的内涵

迄今为止，理论界并未对“落后产能”做出一个明确的定义。从政策层面看，1999年1月，我国原国家经济贸易委员会发布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》，首次提出了“落后生产能力”这一概念，并指出该目录所指的“落后生产能力、工艺和产品”是指“违反国家法律法规、生产方式落后、产品质量低劣、环境污染严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品”。2005年12月，国务院发布了《促进产业结构调整暂行规定》，根据这一规定，淘汰类行业主要是指不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。同时，《促进产业结构调整暂行规定》还按照以下原则确定淘汰类产业指导目录：①危及生产和人身安全，不具备安全生产条件；②严重污染环境或严重破坏生态环境；③产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；④严重浪费资源、能源；⑤法律、行政法规规定的其他情形。根据这些政策可以看出，落后产能（包括上述所有淘汰类项目）的判断标准主要有四个：一是单位产出的原材料和能源消耗较高，二是环境污染较高，三是无合法生产经营许可或存在严重安全隐患的生产能力，四是质量低劣的产品。

结合国家政策，我们认为落后产能可以从以下两方面来理解。

首先，落后产能是一个相对概念，因地域、时代的不同而不同。我国经济发展不平衡，且区域间的发展差距较大，发达地区的落后产能到了欠发达地区可能就不是落后产能。因此，与国家标准相比，对于一个地区来讲，落后产能的认定标准可以宽泛一些。正如2010年国务院发布《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》所指出的：各地区可根据当地产业发展实际，制定范围更宽、标准更高的淘汰落后产能目标任务。

其次，除了违反国家法律法规之外，落后产能的最终表现形式就是效益低，即投入产出效率低。这里的投入，不仅仅表现为构成企业成本的那些个体投入，如原材料、劳动力、能源、固定资产折旧，还包括那些不构成企业成本的那些社会投入，包括环境投入、维护社会安全和稳定的投入，等等。此外，一些地方政府经常以低于市场价格的方式出让工业用地使用权，其目的在于获取经济增长或税收，从这个角度看，土地成了政府的投入，而经济增长或税收是政府的产出，因而政府也需要追求效益，那就是以更少的土地投入，获得更大的地方生产总值或税收。从这个意义上讲，衡量落后产能的标准，可以从经济效益、环境效益和社会效益三方面进行判断：一是经济效益低，单位产量原材料和能源消耗大，或单位土地面积税收贡献小，或单位土地面积产出小；二是环境效益低，即污染较为严重或单位产出环境污染大；三是社会效益低，即安全事故频发或其他给社会稳定造成较大压力，导致单位产出所需要的社会安全或稳定的投入大。

综上所述，可以把落后产能简单地定义为：在某一特定时期和特定地区，违反国