“9·11”事件是美国对非政策的转折点。从总体上看，出于政治、经济和安全等方面的战略需要，“9·11”事件以来美国政府提高了对非政策的战略地位，非洲在其对外战略中在经历了冷战后十多年的“战略忽视”之后开始赢得“全面关注”。从实施效果上看，白宫在21世纪陆续出台的一系列对非政策新举措已经收到了很大的成效，不仅有效地维护了美国在非洲的战略利益，而且成为实现其全球战略目标的有力工具。

一 “9·11”事件后小布什政府对非洲政策的调整

在小布什出任总统后不久，美国即遭遇了“9·11”事件。从总体上看，该事件塑造了21世纪第一个十年美国对非政策的基本内容和美非关系的整体面貌。在这一个十年中，小布什在其两届总统任期内（2001～2005年，2005～2009年）对美国的非洲政策进行了多方面的调整。

（一）将反恐置于美国对非政策的首要位置

“9·11”事件的发生，极大地改变了美国决策层长期以来对其面临的国际安全环境的判断。2002年和2006年发布的两份《美国国家安全战略》报告均明确强调，在全球打击包括“基地”组织在内的恐怖主义组织、防止美国及其盟友遭受恐怖袭击的伤害是小布什政府面临的核心任务。在美国国家安全战略发生重大转向的背景下，非洲在美国“全球反恐战争”中的地位与角色也得到了美国政府的重新评估。美国决策层普遍认为，“失败国家”或“脆弱国家”是恐怖主义最容易滋生的沃土，而非洲又是该类型国家最为密集的大陆。^[1]美国国家安全顾问、前非洲事务助理国务卿苏珊·赖斯（Susan Rice）在“9·11”事件发生两个多月后的一次国会听证会上明确提出，恐怖主义组织正利用非洲国家薄弱的边境控制能力、司法机构的不完善与军事力量的羸弱来实现人员、资金与武器的跨境流动，而非洲国家普遍存在的腐败则给了恐怖分子更大的生存空间。美国外交关系委员会高级研究员普林斯顿·利曼（Princeton Lyman）和战略与国际研究中心高级研究员斯蒂芬·莫里森（Stephen Morrison）也持类似观点。这两位非洲问题专家指出，西非和中非地区的“失败国家”正成为“基地”组织和其他极端主义组织的资金来源与避风港。^[2]有鉴于此，如果不对非洲恐怖主义活动进行坚决打击，不仅会损害美国在非公民和外交人员的安全以及商业利益，也将最终威胁美国本土的战略安全。^[3]

鉴于上述原因，小布什政府推出一系列举措以加强在非洲的反恐工作。首先，在战略设计上，小布什政府将非洲从美国打击恐怖主义名单中的“边疆地带”上升为核心地区，反恐成为美国非洲政策的首要任务。其次，在外交实践中，小布什总统频频发动对非外交攻势，2003年7月和2008年2月安排了两次非洲之行以推销美国的反恐政策。为达到彻底根除非洲恐怖主义的目的，小布什政府还一再强化对非价值观外交，将非洲的民主化和良治视作美国取得在非洲反恐战争彻底胜利的先决条件。最后，在军事上，设立美军非洲司令部以大力强化对非洲恐怖主义的威慑和打击。美军非洲司令部于2007年10月1日开始运作，并在2008年10月1日正式成为美国国防部一个独立的战区司令部。该司令部总部设于德国斯图加特，主要职能是全面负责处理与非洲国家、非洲联盟及非洲地区性安全组织的军事关系。自成立以来，美军在非洲大陆、非洲岛国及非洲水域开展的所有军事训练和军事行动均由该司令部组织掌管。非洲司令部整合了美国政府设立的“非洲应急行动训练援助计划”“非洲合作驻扎计划”“泛萨赫勒倡议”“跨撒哈拉反恐合作计划”“国际军事教育与培训”等军事项目与倡议，成为美国加强在非军事存在与反恐工作的有力工具。

（二）通过《非洲增长与机会法案》大力推进美非经贸合作

“9·11”事件以来，美国政府已经无法像过去那样忽视非洲市场，原因在于非洲在世界经济和能源格局中的地位较以前有了很大提升，非洲对美国经济的战略价值也随之增大。一方面，非洲在世界经济格局中的边缘化地位开始得到改变。进入21世纪以来，非洲经济表现十分抢眼。根据国际货币基金组织的数据，全球经济增长率最快的10个国家中有6个来自非洲。“复兴资本集团”（The Renaissance Capital Group）发布的一份报告显示，“非洲将成为世界未来30年最具经济活力和经济回报价值的地区”，而到2050年，“非洲国家的国民生产总值将超过