单位制解体后，街道和社区是城市基层治理的基础，其运行状态如何直接关系到整个社会的和谐稳定。当前以北京为代表的特大城市，已进入转型的临界点，突出表现为社会矛盾凸显、利益冲突加剧、社会凝聚力下降、不稳定性增加等。而整个社会系统从无序向有序转变，迫切需要基层社会治理模式的转型。本研究以北京市朝阳区麦子店街道实施的“问政”实践为例，用协同治理理论分析其协同效应产生的机制、功能与影响因素，以为中国基层社会管理体制改革提供借鉴。

一 麦子店“问政”发起的背景

作为首都，近年来随着人口规模不断扩大和社会复杂性增加，北京市城市治理进入转型的临界点。以街道和社区为主的城市基层社会，面临一系列治理难题，主要表现在四个方面：一是部门垄断与条块分割带来的行政效率低下；二是基层社会原子化、社会内部凝聚力下降，社会成员个人理性增强而公共意识淡薄；三是政府行动多、社会行动少、政府行动与社会行动断裂、政府资源与社会资源离散化；四是城乡社区公共服务供给差距过大、农民流入城市却不能融入城市。究其原因可发现，在传统的城市治理模式下，治理主体不同步、不协调、条块分割、功能隔离严重，无法形成合力。为解决这些难题，北京市朝阳区在街道和社区层面推行“党政群共商共治”工程，在实践中创造了多种“党政群社”协作共治模式，促进了城市基层社会和谐、有序运行。麦子店社区的“问政”模式，就是其中有益的尝试。

麦子店街道地处朝阳区东北部，东起四环路，西至东三环北路，南到农展南路，北靠机场高速路，面积6.8平方千米，下辖5个居委会。街道地理位置优越，处于CBD的核心地带，整个区域由第三使馆区、燕莎商圈、朝阳公园以及全国农业展览馆等板块构成。麦子店街道的特点是三多：商务楼宇多、常住外来人口多、外籍居民多。有驻区单位总计3144家，包括很多涉外企业和机构。该社区户籍人口20123人，常住人口31149人，流动人口16802人；涉及71个国家和地区的外籍人口7784人。麦子店社区经济社会发展水平较高，但由于社区结构复杂，并且以老旧社区为主，社区治理面临很多难题，需要依据新的发展形势进行社会治理模式的改革与创新。

在传统的基层社会治理模式中，政府起到了主要作用，既是决策的主体又是公共事务实施的主体，缺少社会力量和居民的参与。目前，大多数地方政府的做法是政府根据自己的年度计划和资金安排，以自我为主、采取从上到下的方式，推进各项为民服务工程。麦子店街道办事处在推进各项为民工程时，政府工作人员花了很多心思进行研究设计，投入了大量人力、物力和财力，但发现实际效果并不显著，经常出现“政府做好事群众不买账”的现象。这种情况的出现，引起了街道办事处领导班子的思考，这是麦子店街道发起“问政”工程的主要背景。

另外，党的十八大对建设服务型政府提出了更高的要求，但在实际工作中，政府工作人员与基层和社区的联系越来越少，政府的工作缺少群众基础。麦子店街道发起“问政”的目的之一，就是要解决部分机关干部和工作人员的工作作风问题，特别是长期脱离基层和群众，为群众办事“门难进、脸难看”的作风。街道办事处党工委希望通过实施“问政于民”工程，通过转变工作理念和工作作风，初步实现了由“政府单向决策、居民被动接受”转变为“政府和居民双向互动、共同决策”，推动公共服务型政府的建设。

二 麦子店“问政”模式的主要内容

所谓“问政”，即“问政于民，与民共治”的简称。2010年底，北京市朝阳区麦子店街道结合政府办实事工作，拉开了“问政”的序幕。目前通过“问政”顺利实施了街道层面的“一五一十实事工程”和社区层面的民政建设资金项目，为基层居民解决了实际生活问题。同时，通过三年的探索和实践，麦子店街道建立了一整套“问政”的制度框架、组织体系、运行机制、监督体制，成为北京市基层社会治理的典型模式，被朝阳区政府在全区推广。“问政”模式可以用一句话进行概括：“一个中心、多个主体，二级平台、三个环节”。

一个中心指党的领导核心。在问政工作中，街道党工委是灵魂、是核心，在问政工作中起着引领作用，居核心地位。其不仅是“问政”制度的设计者，还是不同社会主体的利益协调者和“问政