中国改革开放自广东开始，广东改革开放又自设立外经贸功能园区开始。各类外经贸功能园区的设立、变更和发展，为广东的经济发展提供了动力，也为全国的经济发展提供了经验和示范。外经贸功能园区是具有国际进出口贸易、投资、加工和服务等功能的经济地理管辖区域，包括经济特区、海关特殊监管区、经济技术开发区和各种特定功能的外向型产业基地等类型。在世界各国经济发展的历史进程中，外经贸功能园区建立和发展都扮演了十分重要的经济改革试验区角色，同时也构成所在国家和地区经济发展的增长极。由于外经贸功能园区实行不同于周边非园区的特殊经济行政管辖权，拥有更高的经济自由度，使得外经贸功能园区相对周边区域拥有更强的技术创新能力和经济绩效。但是，从本质上看，外经贸功能园区首先是制度创新的结果，制度创新是外经贸功能园区兴起和发展的直接动力和核心竞争力。因此，深入研究外经贸功能园区的制度创新是发现其园区如何可持续发展的基本逻辑线索，也是一国或一地经济如何迎接经济技术全球化与区域经济一体化带来不断变化的挑战的战略需要。

在新的国际、国内政治经济关系形势面前，广东的各类经济园区面临着前所未有的挑战，总结过去的发展，探究未来的出路，对园区以往的制度创新及其发展绩效进行分析，就显得十分必要且紧迫，具有重要的战略价值和现实意义。

一 广东外经贸功能园区性质与分析框架

（一）广东外经贸功能园区发展状况

自20世纪70年代末开始，经济特区对制度进行大幅度突破，刺激了区域内的活力，促进了经济快速发展。其他沿海地区纷纷要求进行制度改革，建设类似特区的“开发区”“高新技术区”“出口加工区”“保税区”等。根据2012年度国家级开发区土地集约利用评价情况，广东拥有99个经济类开发区，其中，国家级开发区30个，省级开发区69个。

从功能园区重要性看，国家级园区承担了改革开放试点的职能，在制度上进行角度突破。省级园区体现地方政府改革开放的探索。设立功能园区的时间则体现了广东改革开放步伐和阶段性特征（参见表1）。

表1 广东地区国家级开发区基本情况

续表

第一阶段：20世纪70年代末至80年代。1979年设立深圳、珠海、汕头经济特区后，进行了5年时间探索和试验；1984年设立湛江、广州两个经济技术开发区，试行“准特区”政策；1987年设立了具有国内境外性质的“沙头角保税区”。在经济特区和开发区试验的同时，中国宏观经济管理制度开始改革。

第二阶段：20世纪90年代，属于全面推广前阶段改革开放成果的时期。从1991年设立高新技术产业开发区开始，广东一共设立了13个园区——2个国家级经济技术开发区、6个高新技术产业开发区、5个保税区；还设立了38个省级经济技术或高新技术开发区。

第三阶段：21世纪以来，中国进入改革开放的深化时期。2000～2009年，从设立出口加工区开始，先后设立了4个出口加工区、1个跨境工业区、4个保税区。2010年后，广东设立2个国家级经济技术开发区、3个高新技术产业开发区；还设立了31个省级经济技术或高新技术开发区。必须注意的是这个时期还设立了具有外向型经济特色的功能园区，包括体现国家战略的国家级新区，探索与国际接轨的中外合作区，承担专项功能的专业（出口）基地或者转型升级基地。

截至2012年，广东具有外经贸功能的国家级园区主要有以下七个类型：

（1）广东经济特区。1979年国家设立深圳、汕头、珠海三个经济特区。这类功能园区从开始就是以行政区形式出现，实行特殊政策，一直作为外向型经济区域。

（2）广东特殊监管区。1990年后，国家在广东先后设立沙头角保税区、福田保税区、深圳盐田港保税物流园区、盐田港保税区、深圳前海湾保税港区、珠海保税区、珠澳跨境工业区、广州保税区、广州保税物流园区、广州白云机场综合保税区、广州南沙保税港区、汕头经济特区保税区、广州出口加工区、深圳出口加工区、南沙出口加工区和惠州出口加工区16个特殊监管区。

（3）国家级经济技术开发区。1984年后，国家先后设立湛江（1984）、广州（1984）、南沙（1993）、惠州大亚湾（1993）、增城（2010）、珠海（2012）6个经济技术开发区。

（4）国家级高新技术产业开发区。1991年后，国家先后设立中山火炬、广州、惠州、佛山、深圳、东莞松山湖、肇庆