一 导言

近年来我国外商投资管理体制改革的压力显著增加，企业和地方政府要求简政放权、改革外商投资审批体制的呼声日渐高涨，中美投资协定谈判中美方也对我国投资管理体制改革施压。美国2012年双边投资协定范本（2012 US Model BIT）^[1]在第三条规定了在企业设立阶段的国民待遇，美方要求我国取消外商投资审批制，以负面清单规定例外的方式给予外资准入前国民待遇。所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。如果按照美方要求达成最终协议，我国外资管理体制将迎来重大改变，从当前以《外商投资产业指导目录》等“正面清单”为依据的投资准入审批制，转向以“负面清单”为依据取消审批制的改革方向。

学术界对于外商投资体制改革作了一些探讨，研究文献基本都认可现阶段简化外商投资审批管理的改革措施，包括清理审批事项、缩小审批与核准范围、增加政策和行政透明度等，但是对于改革的目标模式仍存有争议，对于是否应以“准入前国民待遇加负面清单管理模式”作为改革的方向持有不同意见。田丰（2010）认为，如果按照美国BIT范本达成中美投资协议，将导致外资准入与跨境资金流动面临巨大风险。桑百川、靳朝晖（2011）认为，如果给予准入前国民待遇，则要求中国外资管理体制做出重大调整，改革成本较大，中国应继续采取肯定列表的形式监管外资准入，实行有限度的准入前国民待遇。崔凡（2013）认为，中国应该支持以肯定清单为基础的准入前国民待遇谈判模式，通过逐渐扩大肯定清单开放范围的方式给予外国投资者以准入前国民待遇。从总体上看，研究文献主要立足于对改革目标提出建议，即我国是否应该给予境外投资者准入前国民待遇，主要关注“该不该做”的问题，而相对忽视了“如何做”的问题，对如何实施负面清单和准入前国民待遇管理模式，明显缺乏深入研究。

中美投资协定谈判在经历了5年九轮谈判后，于2013年7月获得重大突破，中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判^[2]。在这种背景下，国务院批准中国（上海）自由贸易试验区率先开展外商投资负面清单管理模式改革的试点，为全国开展外商投资管理体制改革探路。在决策层对“该不该做”的争论一锤定音之后，“如何做”成为突出问题，而研究工作明显落后于实践。研究上海自贸试验区的改革实践，有助于我们了解如何对外资实施“准入前国民待遇加负面清单管理模式”，问答改革实践提出的若干重要问题，包括如何列出负面清单、遵循什么原则、基于什么分类、采用什么表述模式、如何建立事中事后监管体系等问题。本文介绍了上海自贸试验区的有关改革措施，探讨了现行负面清单管理模式的不足和改进方向，对进一步深化外商投资体制改革措施提出了若干建议。

二 上海自贸试验区外商投资管理模式改革措施

中国（上海）自由贸易试验区自挂牌运作半年来，按照“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”的要求，实施了一系列改革创新措施^[3]。其中建立与国际接轨的投资管理新体制一项，主要任务是改革外商投资前置审批的做法，实行准入前国民待遇和负面清单管理模式，对负面清单以外的外商投资项目实施备案管理；推行工商登记注册资本认缴制、先照后证登记制；对境外投资项目和设立境外投资企业由核准制改为备案制。外商投资管理模式改革是一项系统工程，包括修订和制定法律法规、制订负面清单、优化办事业务流程、建设信息系统、后续监管措施配套等方面。单就法律法规准备来看，全国人大和国务院决定暂停一批外资管理法律法规的相关条款在上海自贸试验区施行，为取消法定审批事项提供了依据。上海市政府颁布了“外商投资项目备案管理办法”“外商投资企业备案管理办法”“外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）”三个地方政府规章，作为实施外商投资负面清单管理的依据。上述投资管理体制改革措施在自贸试验区挂牌之日就已实施，是改革试点率先取得突破的领域，也是有望率先向区外复制推广的改革措施。

试验区采用的20