毋庸讳言，金砖国家的崛起无疑是当今世界最为重要的大事，它们不仅通过国家综合国力（主要表现为“硬实力”）的快速提升迅速提升了其国际地位，而且快速改变着国际格局。如何保持发展的可持续性，再创辉煌，是摆在金砖国家面前的历史课题。在新的历史时期，如何通过提升政府治理能力，为国家发展创造更加有利的发展环境，成为这些国家建设的核心任务。国家“软实力”的建设提上历史日程。

一 “软实力”与政府治理

出于实践的需要，关于综合国力的研究起源于当今世界最发达的国家美国，成果大多也出在这个强大的国家。假如说美国国际政治学者保罗·肯尼迪教授基于世界大国兴衰的研究与20世纪80年代出版的《大国的兴衰》提出了有关硬实力的真知灼见，那么美国著名国际政治学家约瑟夫·奈在1990年出版的《谁与争锋：变化中的美国力量本质》以及此后发表的《软力量：世界政坛成功之道》中则提出了“软实力”的概念。这两个概念互相补充，为国家发展目标的定位和矫正提供了坐标。

（一）“软实力”的提出完善了国家治理目标模型

肯尼迪教授主要从国家硬实力的内部结构及其相互影响、相互作用的角度探讨大国间的角力及大国兴衰的规律。他经过研究认为，大国兴衰的客观规律是：随着大国综合国力竞争的加剧，大国往往陷入“安全困境”，把越来越多的资金投入军备竞赛中。在增强军事实力的同时，不可避免地会减少经济的投入，逐渐削弱经济实力，最终导致大国的衰落。而在经济上投入较多、在军事上投入较少的国家，则有可能发展较快，逐渐崛起为新的大国。这样，国家投入目标的转变导致世界历史上大国的兴衰和交替。他指出，“在这种令人担忧的环境中，大国往往会自觉不自觉地把比两代人之前多得多的费用用于国防，但仍感到国际环境不够安全……大国走下坡路时的本能反应是，将更多的钱用于‘安全’，因而必然减少经济‘投资’，从长远看，使自己的处境更为困难”。^[1]由于投资方向偏离国力的基础——经济过远，因此失去了国际科技和经济的领先地位，国家综合国力特别是“硬实力”衰退，动摇了国家综合国力的基础，从而导致国家衰退，进一步被致力于国家“硬实力”提升的国家超越，形成世界历史上大国兴衰和交替的现象。

约瑟夫·奈除了关注国家“硬实力”之外，还突出强调了不同于“硬实力”的“软实力”。他明确提出，国家的综合国力不仅包括“硬实力”，还包括“软实力”，这是不可分割的两个方面，“国家的软力量主要来自三种资源：文化（在能对他国产生吸引力的地方起作用）、政治价值观（当它在海内外都能真正实践这些价值时）及外交政策（当政策被视为具有合法性及道德威信时）”。^[2]这样，约瑟夫·奈在继承“硬实力”的基础上，突出了“软实力”的重要性，进一步完善了综合国力的概念内涵，为国家建设提供了一个更加全面的目标模型。

可见，国家实力不仅具有经济、军事等“硬实力”的一面，而且具有文化、价值观等“软实力”的一面，两者相互区别又相互补充，共同构成国家的综合国力。国家建设既要重视“硬实力”的建设，因为它是国民物质福祉的源泉；也要加强“软实力”的建设，因为它是国民精神福利和国家国际影响力的支撑点。

（二）政府治理能力是国家“软实力”的重要组成部分

政府是“硬实力”和“软实力”的培育主体，其治理能力是国家“软实力”的重要组成部分，不仅涉及国家“硬实力”的生成，而且涉及“软实力”的培育。

治理理论是对政府功能理论的进一步完善，是适应治理环境的变化而进行的适应性调整，体现了治理目标实现方式的时代要求。就治理及其相关内容的调整而言，西方治理理论的适应性调整表现在以下三方面。一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳入政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。^[3]凯恩斯主义强调政府在治理市场失灵中的地位，主张政府强力干预市场运行。这种理论在治理经济危机的过程发挥了积极的作用，有效治理了经济危机，推动了市场经济的发展。但是，这种产生于经济危机治理的理论过