2013年9月，正值美国经济处于逐渐复苏以及美国政府在国外指控叙利亚政府使用化学武器并准备进行军事打击之际，联邦政府的财政运行却触及国会于2011年所授权的联邦政府债务高限。作为民主党人的奥巴马总统与众议院中位居多数的共和党代表进行了多次紧张的谈判，力图争取国会尽快再次通过决议提高联邦政府债务高限，缓和财政制约。但是，谈判未能取得预期结果。美国联邦政府的“非核心部门”被迫于2013年10月1日起关门，直至10月16日。这是美国历史上联邦政府关门时间较长的一次，而且也正处于国内外经济形势和政治形势相对紧张的时期。尽管不久之后众议院和参议院在2013年10月和2014年2月分别两次通过决议暂时提高了联邦政府债务上限，但并未就一些重要债务上限的长远安排达成一致意见。美国联邦政府债务上限和政府关门的未来前景尚有许多不确定性。

本文分三个方面概述美债上限和政府关门问题的经济根源、历史和体制原因以及背后的党派纷争因素，并对政府关门的广泛影响进行探讨。

一 美债上限问题的经济根源

政府债务总额的直接决定因素是财政收支平衡。财政支出若大幅度超过财政收入，直接后果就是政府债务水平的高升。图1显示了1945年以来美国联邦政府债务总额及其与国内生产总值（GDP）的比率。2013年底，美国联邦政府债务总额达到17.5万亿美元，^[1]与当年国内生产总值的比率为107.4%。从历史角度看，这不算最高水平。在第二次世界大战结束时的1945年和1946年，这个比率曾高达117%和122%。在第二次世界大战时期，美国联邦政府财政赤字与GDP比率曾一度超过25%，军费支出一度超过财政基本支出总额（即不含利息支出）的80%。^[2]

就和平时期而言，影响财政收支和债务总额变动的基本因素是经济周期。如图1所示，从第二次世界大战结束到20世纪80年代初期，美国联邦政府债务总额与GDP比率呈现下降趋势，最低时达到32.5%（1981年）。20世纪50年代初到70年代初这20余年时间是包括美国在内的许多国家战后经济增长的“黄金时期”。尽管该时期中也有不少年份出现过财政赤字，但有两个重要情况促使债务总额与国内生产总值的比率不断下降。首先，赤字年份的赤字规模小于顺差年份的顺差规模；其次，国内生产总值的实际增长速度以及名义增长速度显著高于债务融资的利率水平。

美国经济增长在20世纪80年代初到90年代中期处于相对低速，这是这一时期联邦政府债务与GDP比率出现上升趋势的基本原因。此外，其间出现的严重国内通货膨胀导致了市场利率水平的快速上升，因此也抬高了政府债务融资的利息成本，并成为债务膨胀的一个重要因素。联邦政府利息支出与GDP比率在20世纪80年代中期到90年代前半期每年都高达3%。^[3]

图1 美国联邦政府债务总额及其与国内生产总值的比率，1945～2013年

从20世纪90年代中期到21世纪第一个十年中期，即克林顿总统第二个任期和小布什总统第一个任期，美国经济处于相对繁荣时期，财政状况有显著改善，债务总额与GDP比率扭转了此前的上升趋势，并出现下降。虽然由于“9·11事件”和在阿富汗与伊拉克的两次战争而出现了财政赤字增加的势头，但债务率仅仅从2001年的56.4%上升到了2005年的63.6%及2007年的64.6%，后者仍然低于1995年的水平（67%）。

联邦政府债务率的快速和大幅度上升出现于2008年以后的几年中，充分显示了金融危机带来的影响。债务率在2008年为69.7%，此后至2013年平均每年增加7.5个百分点至107.4%，达到战后初期以来的最高水平。

从2007年初开始的次级贷款市场动荡到2008年全面爆发的金融危机导致美国经济在2008年和2009年陷入衰退。这场经济衰退进而从三个方面引起债务率的上升。第一，财政收入减少。相对2007年，联邦政府财政收入在2008年和2009年绝对减少，其中2009年一年减少额达4000亿美元。联邦政府财政总收入（预算内和预算外相加）于2010年开始有所增加，但到2013年也没有恢复到2007年的水平（2.57万亿美元）。

第二，在经济衰退和减速时期，联邦政府财政支出呈现刚性持续增加趋势。美国国内生产总值的实际值和名义值在2008年和2009年两年中连续下降，但财政支出却连年增加。联邦政府财政支出总额2007年为2.73万亿美元，2008年为2.98万亿美元，2009年为3.52万亿美元，2010年虽有所减少，但仍高达3.46万亿美元。这种增加，一方面反映了经济衰退和减速时期政府对社