一 研究背景

2012年广州市的农业人口所占比例为9.52%，农业GDP仅占GDP总量的1.58%，农民居民家庭纯收入中来自农业纯收入的比重已经下降到7.84%。广州市社会结构和产业结构已经开始接近发达国家水平。广州市户籍意义上的农民已经成为一个少数群体，真正以农为业的人更少，大部分农民以兼业为主，来自非农之外工资性的收入已经占到绝大部分，从这个角度上来看，大部分农民已经不再是职业意义上的农民。

尽管广州市农业产业的经济功能整体上在不断弱化，但其他经济功能和社会功能在不断凸显。农业逐渐在变成一个稀缺的产业，农民逐渐在变成一个稀缺的群体，农村社区逐步成为一个居民生活的空间，农业所具备的生态功能和文化功能在不断强化。如何让广州市的农业能够生产优质的、足量的农产品供给城市需求？如何通过转变农业生产方式改善农村生态环境？如何通过农村产业的发展来提高农民的收入？这涉及农业补贴政策的制定和补贴资金有效利用的问题。仅仅依靠中央政府以粮食补贴为主的农业政策已经不适合广州市农业产业发展。

本研究在对广州市农业发展基础和现状进行深入了解的基础上，对广州市农业支持和补贴政策进行了深入分析，通过对国内外发达地区的农业支持政策的梳理，提出广州市农业补贴未来的发展方向和具体做法。

二 现行广州市农业补贴政策及其特点

（一）广州市财政涉农资金类型及使用

从2007年开始，统计上将农业开支、林业开支、水利气象等合并为“农林水事务”开支，国家层次上的农林水事务开支包括：农业支出、林业支出、水利支出、南水北调支出、扶贫支出、农业综合开发支出、其他农林水事务支出等。其中所谓的“农业支出”是指大口径的农业方面的支出，具体包括种植业、畜牧业、渔业、兽医、农机、农垦、农场、农业产业化经营组织、农村和垦区公益事业等方面的支出。表1列出了2007年和2012年广州市农林水事务开支情况。从中可以看出，2007年广州市农林水事务开支约为17亿元，约占地方财政指出的2.03%；到2012年，这一数字增加到约63亿元，所占比例提高到3.54%。

表1 2007年和2012年广州市农林水事务财政支出占广州市财政支出比例

尽管农林水事务支出额绝对值和占地方财政支出的比例都有一定幅度增长，但农业支出只是农林水事务支出的一部分。广州市农业局曾经统计过2007年全市的涉农财政资金的分配和使用情况。可以将财政涉农资金分为五个部分：农业专项资金，主要用于农业产业发展；林业专项资金；水利专项资金；气象和农机专项资金；其部分用于农村社会发展的专项资金。2007年用于涉农专项资金37.77亿元，占地方财政支出的4.44%。但真正用于农业专项资金的只有5.49亿元，占市财政涉农资金总额的14.2%，只占广州市地方财政支出的0.65%，低于2007年农业GDP占广州市GDP的比例（2%）。在这些涉农资金中用于大型水利和堤防建设资金就有约20亿元，占市财政涉农资金总额的53%，主要用于城区珠江两岸及河涌整治，实际只有1亿元用于农田基本建设。总体来看，广州市财政用于农业发展的支出严重不足，这和经济发展的整体水平并不吻合。

（二）广州市农业补贴政策类型和资金分配

当今广州市农业补贴政策包括：一是依据中央财政给予种粮农户种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴，推行农业保险，针对渔民转产转业进行补贴；二是结合广州实际开辟了土地流转补贴、重大动物疫病疫苗补贴、农业科技入户工程补贴、基本农田保护补贴、生态公益林补偿、贫困村补助等新型补贴项目；三是从2004年和2006年开始，针对各种涉农主体进行贷款贴息、贷款担保，受惠对象包括市级以上农业龙头企业、一般农业企业和农民合作社，推动村镇银行、小额贷款公司试点和中小企业贷款担保、城乡青年创业小额贷款、农业产业化项目等以奖代补形式帮助农业企业、农民合作社、农村集体经济组织和农户解决融资问题。

表2 2010～2012年广州市农业补贴种类和金额

表2列出了2010～2012年广州市与农业生产利益直接相关的农业补贴种类。其中包括：种植业领域的种粮补贴和农机购置补贴；畜牧业领域的优质后备母牛补贴和能繁母猪饲养补贴；渔业捕捞业的渔民柴油补贴和渔民转产转业补贴。在这些补贴中，2012年广州市种粮补贴占44%，渔用柴油补贴占42%，能繁母猪饲养补贴约