近年来，党中央和国务院高度重视我国城乡居民养老问题，颁布了一系列政策推进城乡居民养老保险制度建设。2009年，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保试点工作正式开始。2011年，国务院又启动了城镇居民养老保险的试点工作。新农保和城居保两项制度的建立填补了我国城乡居民养老保险制度的空白，社会保险扩面工作取得显著进展。2012年底，党的十八大指出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，整合城乡居民基本养老保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。2014年2月，国务院发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），宣布将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

城乡居保制度是由政府组织实施，针对城乡居民自愿参加的养老保险制度。制度实行个人缴费和政府补贴相结合的筹资模式，基本养老金和个人账户养老金相结合的待遇计发方式。主要特征有：养老保险资金来源于政府和个人；保险对象为农村居民以及城镇未享受城镇职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老保险待遇的居民；保险遵循自愿原则，符合参保条件的城乡居民可自行决定是否参加。推进城乡居保制度的可持续发展对提高城乡居民老年经济水平，减轻老年经济负担，解放城乡社会生产力，发展城乡经济，维护社会稳定，构建和谐社会有重大意义。

我国西部地区地广人稀，自然环境恶劣，地势以高山、丘陵、黄土高原和沙漠为主，土壤贫瘠，水资源匮乏，恶劣的自然条件影响了西部经济社会的发展。在西部特殊的区位条件下，实现西部城乡居保制度的可持续发展是一个涉及政治、经济、民生和执政能力等方面的综合命题。西部城乡居保制度初步实施以来，在各级政府的支持下运行良好，但要实现制度的可持续性发展，还有很多问题亟须解决。西部城乡居保的可持续发展需要在对制度运行现状、特点、约束性条件、必要性和可行性进行认真分析的基础上，总结出具有普遍指导意义的推动制度可持续发展的建议和措施。这也正是本研究的主要内容和目标。

一 西部地区城乡居保制度的现状及特点

（一）西部地区城乡居保制度的现状

对比《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》与《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》可知，新农保与城居保在制度方面有许多相同之处。

首先，两者都遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则；坚持从实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应的原则；坚持个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应，政府主导和居民自愿相结合，属地管理的原则；遵循个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合，与其他社会保障政策相配套的原则。^[1]

其次，对于参保条件，年满16岁、未满60岁的未参加城镇职工养老保险的城乡居民皆可参加；对于缴费档次，新农保实行5个缴费档次，城居保实行10个缴费档次，地方可根据发展情况增减缴费档次。^[2]其中重庆、陕西、宁夏、内蒙古、甘肃五省（自治区、直辖市）将城乡居保制度实施了整合，将缴费档次合并统一；广西、四川、青海三省（自治区）是按照标准执行的，其他省份，也都根据自身情况在新农保和城居保指导意见基础上梯度递增（见表1）。

表1 西部12省份城乡居保缴费水平、补贴标准及参保人数

再次，根据指导意见，地方政府应对参保人员缴费给予补贴，省（自治区、直辖市）与市、县按比例承担补贴支出，补贴标准不低于每人每年30元。如表1所示，多数省份在财政允许的情况下，给予参保人员30～200元不等的缴费补贴，鼓励参保人员多缴多得，缴费每提高一个档次，就增加一级补贴金额；对于农村重度残疾人、五保供养对象选择最低缴费标准的由政府全额代缴；对城镇低保对象选择最低缴费档次缴费的，地方政府每年代其缴纳养老保险费50元，有些地区在代缴最低标准的基础上还给额外的补贴。

在养老金待遇方面，新农保与城居保两种制度均由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身，年满60周岁即可享受领取养老保险待遇，个人账户养老金以储存额除以139计发。中央确定的基础养老金标准