民营金融机构是指为了适应民营经济需要，由民间资本参股或控制，经营权完全由企业自身决定的银行或非银行金融机构。长期以来，因为金融机构自身的特殊性以及其在经济改革中扮演的特殊角色，加之制度层面上一直采取限制民营资本进入金融机构的做法，民营金融机构发展缓慢。在社会主义市场经济体制基本完善、金融转型攻坚之时，在西部大开发战略深入推进之际，加快发展西部地区民营金融机构意义重大：它是解决西部农村金融市场失灵的有效手段；它是完善西部地区金融组织体系的重要环节；它是实现金融公平和金融资源有效配置的基本路径；它是抑制地下金融活动泛滥、便利央行监管的重要载体。

本报告在对西部地区代表性农村民营金融机构调研的基础上，通过剖析其面临的法律问题及成因，探寻有效的法律对策，以期实现促进西部地区民营金融机构快速稳定发展的目标。

一 西部地区农村民营金融机构的发展现状

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了允许民间资本发起设立银行等金融机构的决策，部分民众误以为民营金融机构是全新事物。其实，全新仅是就发起设立方式而言的，之前我国已经允许民间资本通过改制、参股、增持、收购等方式进入包括银行在内的各类金融机构，民营金融机构本身并非新事物。据统计，目前民间资本在工、农、中、建、交五大行中的资本占比为5.29%，民间资本在全国性12家股份制商业银行中的资本占比为41%，在144家城市商业银行中的资本占比为54%，在农村金融机构（337家农商行、147家农村合作银行、1927家农信社）中民营资本占比更是达到了90%。^[1]可见，在农村民营金融机构的生态形式是普遍存在的。本报告主要选取西部地区农村商业银行、村镇银行、小额贷款公司为样本进行分析。

（一）西部地区农村商业银行的发展现状

根据中国银监会网站数据，西部十二省（区市）农村商业银行的数量为50余家，覆盖青海（4家）、贵州（13家）、陕西（7家）、甘肃（3家）、内蒙古（8家）、宁夏（4家）、新疆（1家）、重庆（1家）、四川（8家）、广西（5家），云南和西藏没有农村商业银行机构。^[2]鉴于农村商业银行数量庞大，本报告仅选取每个省成立的第一家农村商业银行进行分析，因为它们改制相对较早、发展成熟。

陕西省成立的第一家农村商业银行是神木农村商业银行，于2009年9月成立，前身是神木县农村信用合作联社，后转变为神木农村合作银行，之后改制为农村商业银行。目前，神木农商行下设14个职能部门和1个营业部，主要经营范围在县域。甘肃首家农村商业银行是酒泉农村商业银行，2012年11月成立，是原酒泉市肃州区农村信用合作社发展为酒泉肃州农村合作银行改制而成，主要经营范围在酒泉市。广西首家农村商业银行是广西资源农村商业银行，2011年成立。广西资源农商行是定位于县域的社区银行，2012年存款和贷款均居全县同行业第一。青海首家农村商业银行是西宁农村商业银行，2011年成立，共设有54个营业网点。四川首家农村商业银行是成都农村商业银行股份有限公司，2010年成立。成都农商行设有各层级机构634家，目前已在达州、遂宁、资阳等地设立异地分行。2011年注册资本达100亿元，居全国农商行首位。重庆首家农村商业银行是重庆农村商业银行，2008年成立，2012年末资产规模突破4300亿元，下辖1家分行、42家支行、1767个营业机构。宁夏首家农村商业银行是宁夏黄河农村商业银行，2008年成立，由原宁夏自治区联社和银川市联社吸收其他自然人和法人共同发起设立，是全国首家由省级农村信用联社整体改制而成、全区营业网点最多、分布最广、支农服务功能最强的地方金融机构。新疆首家农村商业银行是天山农村商业银行，2013年成立，辖属1个总行营业部、71个支行。内蒙古首家农村商业银行是鄂尔多斯农村商业银行，2007年成立，现有市内营业部1个、支行46个、分理处3个。存款规模在鄂尔多斯市41家金融机构排名第五，是内蒙古自治区93家农村中小金融机构之首。贵州首家农村商业银行是贵阳农村商业银行，2011年成立。贵阳农商行有营业网点78家，总行机关内设15个部门，下设一级支行5个，二级支行77个，均在贵阳市内。

综观西部地区各省（区市）首家农村商业银行发展特点：从成立时间看，西部各省（区市）的首家农村