一 公民健康权需求是公立医院试点改革的要求和动力

顾名思义，公立医院是由各级政府设立的医院，是我国医疗服务体系的主体和核心力量。截至2013年9月，在全国2.4万个医院中，公立医院共有13427个，占全部医院数量的56%。^[1]而在提供医疗服务方面，公立医院更是绝对主力。以2013年9月为例，公立医院诊疗人次为2亿，而私立医院的诊疗人次则仅为0.2亿，相差9倍多。^[2]公立医院在机构数量和服务能力上的压倒性优势，决定了其在我国医疗卫生体系中的重要地位。

《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”联合国《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定：“一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤：（甲）减低死胎率和婴儿死亡率，和使儿童得到健康的发育；（乙）改善环境卫生和工业卫生的各个方面；（丙）预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病；（丁）创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”中国作为上述公约的缔约国，对于公民的医疗权利在宪法中做了明确规定。《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第21条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”因此，在公立医院改革中，落实和明确政府的办医职责，不仅是履行我国政府在上述国际人权公约中的义务，也是保障宪法规定的公民基本权利的重要体现。

然而，长期以来形成的公立医院在管理模式、资源配置、服务方式等方面的问题和不足，成为我国医疗卫生体制中的一大难题，使公立医院远远不能满足人民群众日益增长的健康需求，“看病难”“看病贵”成为医疗服务中的主要矛盾。

（一）“看病难”制约了公民公平获得医疗救助权的实现

“看病难”，表现为看专家难，候诊时间长，住院病床不足等，其实质是优质医疗资源的可及性差，影响到公民公平地获得医疗救助。“看病难”产生的根本原因，在于公立医院的布局不合理，医疗资源分配过于集中。长期以来，我国的公立医院医疗资源在布局上过度向大城市、发达地区、大型医院倾斜，导致医疗资源的分配极度不均衡，表现为：布局方面，公立医院总体布局不合理，条块分割、交叉重叠，城乡、区域发展严重不平衡；层次方面，分工协作体系不健全，基层服务能力薄弱；结构方面，部分服务领域如老年护理、康复、精神卫生等比较薄弱。

例如，到2011年，全国公立医院床位中，东部地区为1388017张，中部和西部分别为1006229张和849412张，每千人口医疗卫生机构床位数东、中、西部分别为4.21、3.52和3.62张，其中北京为7.40张，上海为7.55张，山东为4.34张，江西为2.85张，贵州仅为2.77张。从各地医务人员的分布上看，2011年每千人口执业医师和注册护士的数量，东、中、西部分别为2.18、2.03、1.61和1.46、1.60、1.40。其中，北京为5.45和5.68，上海为3.79和4.15，山东为1.94和1.78，江西为1.32和1.36，贵州为1.07和0.98。城乡之间在医疗服务水平、公共卫生服务能力、医疗保障覆盖的广度和深度等多方面还有很大差异。^[3]由于医疗设备、人力资源等的过度集中，导致求医者向医疗技术水平较高的大城市、大医院转移，出现了北京、上海等地的大医院“一号难求”，中小城市、农村的中小医院、乡镇卫生院门可罗雀的情况。而这种利用上的差距更加剧了医疗资源分配的进一步两极化。

（二）“看病贵”限制了公民获得药物救助的权利

“看病贵”，表现在医药服务，特别是药品价格过高，超出了一般社会公众