随着中国改革开放的深化和扩大以及经济、政治、军事、文化等实力的不断提升，中国公民每年出境的人数越来越多。尤其进入新世纪以来，中国国内居民出境人数自2000年突破1000万人次后（不包括港澳台居民出境人数），一直以年均18.5%的高速递增，基本上每2～3年即增加1000万人次。^[1]据外交部领事司的数据，2013年，内地居民年出境人数达到9818.7万人次，连续4年以年均1000多万的数量增长；境外中国企业近2万家，遍布全球180多个国家和地区。^[2]随着中国同国际社会的交往日益频繁，涉及中国公民及组织在国外合法权益遭受侵害的突发事件频发。面对新问题、新挑战，中国政府进一步调整、充实和完善了保护海外公民权益的政策，加强对海外中国公民正当权益的保护已成为一个重要议题。

一 海外中国公民的群体构成状况

一般认为，海外中国公民是指不在中华人民共和国境内而具有中华人民共和国国籍的人，既包括那些享有外交特权与豁免权的中国的外交代表、领事官员、国际组织代表等，又包括那些为了从事专业或商业活动、为了留学或与亲人团聚、为了定居或进行各种国际交流与合作，而离开中国到外国短期或长久居留的中国公民。^[3]海外中国公民大致包括两类人群。一类是华侨，指在国外长期或永久居住，获得住在国永久居留权的中国公民。^[4]其中又分为老一辈华侨和改革开放后加入外国国籍的新华侨。另一类是临时出国人员，主要指短期在国外从事经济、商务、科技、文化、教育、体育以及劳务、探亲、访友、旅游、留学、学术交流等活动，未获得住在国永久居留权的中国公民。^[4]包括留学生（含自费生和公派留学生）、经商人员（含投资海外的公司和自主经商人员）、海外就业人员（含劳务派遣工人和在所在国长期就业的人员）、非法居留人员（含偷渡、非法滞留务工人员、少数犯罪人员）、游客等。海外中国公民主要具有以下特点。

（一）分布日益广泛

海外华侨分布非常广泛却又相对集中在亚洲和发达国家，且主要集中居住在大城市的唐人街。目前，华侨华人不再高度集中在东南亚地区，而是随着经济全球化大潮以及中国与相关国家关系的改善，真正地遍布世界各地，尤其是发达国家和地区，连近百年来中国移民鲜至的拉丁美洲、非洲和中东各地，也出现了多个数以万人计的华侨华人聚居区。^[5]

（二）出境途径相对集中

20世纪70年代以来，中国国内掀起了大规模的国际移民热潮。其中，留学成为中国人移民国外的主要渠道之一。从1978年到2013年底，中国各类出国留学人员总数达到305.86万人，仅2013年度中国出国留学人员的总数就达到了41.39万人，比上一年增长3.58%；^[6]第二类移民为非熟练劳动力，他们主要以亲属团聚理由申请定居身份，少部分人选择非法途径前往海外定居；第三类移民为商务移民，包括投资移民、驻外商务人员和各类商贩；第四类移民为劳务输出人员，通常期限一般是两年，且常年保持增长趋势，可视为特殊移民群体。^[7]

随着中国出境人口数量的增多，涉及中国公民和机构在国外安全及合法权益的突发事件也增加了。自2006年起，每年由外交部处理的海外公民领事保护案件超过3万宗，仅2013年一年，外交部就协调、指导各驻外使领馆妥善处置领保案件4万多宗。^[8]中国公民的海外风险问题越来越突出，海外公民或组织面临的人身、财产安全等问题不容忽视。

二 海外中国公民的权益保护水平逐步提高

近年来中国政府对于保护海外中国公民合法权益的重视程度日益上升，尤其注重保护公民的生存权和发展权。同时相关部门不断加大投入，狠抓境外人权保障的机制建设和能力建设，取得了明显成效。中国人的境外人权保障水平总体上不断提高，整体呈现出良好的趋势。

（一）中国政府重视程度的上升

1.立法建设

中华人民共和国政府从成立伊始就十分重视保护海外中国公民的正当权益。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”1954年，中国外交部根据当时的实际情况制定了《关于领事工作任务的初步规定》，这是新中国成立后第一个有关领事工作的法规，尽管在内容上仅就一些项目做了原则规定，但对指导新中国领事工作和推动中国与外国领事关系的发展发挥了极为重要的作用，并为新中国领