中国20多个周边国家的领土、人口、政治制度、经济规模和传统文化与中国的差异较大，因此，中国的周边外交政策也需要因国而异，中国应学会与不同类型和体量的国家打交道。有着2200多千米陆地边界线的中缅两国属于不同规模、不同国情的国家，缅甸虽然在领土、人口、政治制度、经济发展水平等方面与中国有较大差距，但它在新中国外交史上有非常重要的地位，从1949年新中国成立至1971年中美关系缓和之前，缅甸是中国与西方对抗的缓冲国，是中国突破美国遏制、围堵中国的缺口以及发展对外交往的通道。^[1]虽然此后缅甸在中国外交中的地位有所下降，但随着中国和平崛起的不断深化以及印度洋战略的提出，缅甸对中国的重要性又明显上升，在目前和今后一个时期，缅甸可以说是中国周边外交中的战略支点国家。^[2]2010年缅甸开始政治转型之后中缅关系出现了一些波折，因此，选择与中国存在传统胞波（意为“同胞兄弟”）情谊的缅甸作为探究周边外交中如何处理与中小国家关系的典型，有其合理性和重要性。

一 关于缅甸政治转型对中缅关系冲击的争论

以2010年11月的新大选、2011年3月军人还政于民以及缅甸新政府的改革为核心内容的缅甸政治转型对中缅关系的冲击是客观存在的，并且这种影响是1988年以来最重大的。美国布鲁金斯学会客座研究员孙韵女士认为，2011年8月以来的一系列事件使中国对缅甸失望，密松电站被搁置以及缅甸与西方国家尤其是美国关系的改善从根本上改变了中国此前把缅甸视为几个最亲密的伙伴之一的看法，并且动摇了中国对缅甸的战略蓝图的基础。^[3]换句话说，从战略上看，缅甸变化的外交政策使中国对缅甸在东盟、印度洋乃至整个地区的战略作用的既定规划难以实施。^[4]我国现任驻缅大使杨厚兰虽然强调，缅甸政治转型无碍中缅关系大格局^[5]，但也承认中缅“胞波”情谊面临历史转型。^[6]具体说来，缅甸政治转型对中缅关系的影响主要体现在以下五个方面。

第一，缅甸民间对华不满情绪急剧上升。其一，自从缅甸新闻解禁之后，各种对华不满的言论充斥了各大私营媒体，并且有不少是不实之词。^[7]这种不满情绪主要源于缅甸民众对军政府的不满。在1988～2010年的22年间，中国是缅甸军政府最重要的支持者，所以部分缅甸民众把中国政府等同于军政府，把对军政府的不满转嫁到中国。其二，中国对缅投资集中在资源开发领域，被缅甸人认为是掠夺其资源，抢占了缅甸人的市场和就业机会。其三，部分在缅经商和旅游的中国人不太注意遵守缅甸的法律法规和尊重缅甸的宗教与文化习俗。加上部分有西方背景的NGO的煽动，缅甸民众对中国的不满难以很快平息。

第二，缅甸政府高层和民间向西方倾斜的趋势更为明显，知华友华力量受到削弱。西方政治体制、民主价值观和西方媒体在缅甸的影响力越来越大，一些留学欧美的缅甸知识分子成为缅甸新政府的智囊团成员。与此同时，缅甸政府官员和执政党领导人公开强调中缅关系的重要性和感谢中国过去帮助的言论趋于减少，以前都说欢迎中国企业到缅投资，现在改成了欢迎“负责任”的中国企业到缅投资。

第三，我国在缅投资项目普遍被政治化，部分企业损失惨重，中缅经贸合作趋于停滞。以密松电站项目被搁置为标志，中国在缅甸的投资普遍受到批评，并被过度政治化。尽管达贡山镍厂已投产，中缅天然气管道已通气，中缅双方重新签署了莱比塘铜矿协议，但这并没有改变中国在缅投资项目被全面政治化的窘境。现在缅甸国内要求对在军政府时期与中国企业签署的投资项目重新进行谈判或重新评估的呼声依然很强烈，中国企业在缅甸最困难的时期尚未过去。目前，中国虽然仍是缅甸最大的外资来源地，但是2011年以来没有新增大型投资项目，中国对缅甸的部分贷款项目也难以推进。

第四，我国必须交往的缅甸政治主体明显增多，战略竞争对手增多，我国对中缅关系走向的把控能力下降。过去中国只要和军政府交往就可以，而缅甸开始政治转型之后，除了政府之外，反对党民盟和其他中小政党、NGO、私营媒体、工会妇联等社会团体、少数民族组织和武装、智库等都很活跃，都能对缅甸政治和外交产生影响，我国不得不和这些重要的政治力量进行交往。此外，除印度以外，美国、日本、欧盟等主要的战略竞争对手都加大了对缅工作