引言

2011年3月底，缅甸^[1]在新任总统吴登盛的领导下开始了雄心勃勃的政治改革。吴登盛总统当选初年的大胆行动包括开启与反对派领导人昂山素季的对话、暂停中国投资的密松电站和以市场汇率取代双重汇率。这些举措使大批人支持改革和打算施展抱负。

本报告提出的问题是，中期（3～5年）内源源不断的外援对缅甸是否利大于弊？从表面看，该问题似乎带有敌意，又或许有意识形态倾向。但提出该问题具备充分理由，因为部分国家过去10～15年的经验告诉我们，大规模、迅速流入的外援让它们无法承受。

换而言之，捐助者和缅甸政府可以采取哪些措施来提高援助计划和项目的效果，减轻潜在的负面影响？

我们的报告首先简要探讨外国对缅援助的两难困境：捐助者出于好心又为何会带来恶果？其次，我们探讨了本报告发现对缅甸政府和援助群体的政策启示。在接下来的两个部分，报告论述了缅甸政府的国家发展规划和管理外援的措施。然后，我们对有悖于《巴黎宣言》和《釜山宣言》的外援进行了评估。最后两部分概述了援助者的活动，并分别对缅甸主要发展伙伴进行了论述。

一 问题

在吴登盛政府成立近两周年之际，外援开始涌入缅甸。全球所有知名援助机构和国际NGO都计划启动或正扩大在缅甸的业务。外援更多的是以任务和项目的形式进入缅甸，而非现钱。如果2013年的改革如前两年一样进展顺利的话，流入缅甸的外援可能超过世界上任何其他国家在相同时间内曾得到的外援。

外援并非永远都是恩赐。正如威廉·伊斯特利（William Easterly）和其他学者描述的，世界各地的外援都充斥着浪费，甚至是有害的项目和计划。至于缅甸，亚当·麦卡蒂（Adam McCarty）和凯利·柯里（Kelly Currie）曾警告，缅甸可能重蹈他国覆辙，朝更佳治理转变和经济发展的速度可能减缓，甚至导致逆转。

鉴于多年的发展援助达不到预期成果，2005年经合组织召集援助机构和发展中国家代表召开会议，希望他们能达成解决问题的一系列原则，其成果为发表的《巴黎宣言》。2008年和2011年先后在加纳阿拉克和韩国釜山召开了后续会议。其中，釜山会议与缅甸外援有较大关联。我们以《巴黎宣言》的5个核心原则（改进所有权、实现同盟、注重协调、强调结果导向、倡导相互负责）和《釜山宣言》对援助有效性的阐述作为评估的主要标准。

对特定国家的外援进行评估面临的基本问题是，专家无法就如何促进低收入或“落后”国家的经济和政治发展达成共识。譬如，转型国家该进行快速改革（休克疗法）还是渐进改革，其各自的支持者一直辩论不休。快速改革有赖于抓住政治机遇，克服既得利益群体的阻碍，带来广泛的经济进步。但有时也会形成新的既得利益集团，如俄罗斯。渐进改革要避免出现可能使改革中断或逆转的混乱局面。但最初的社会和平可能会在几年后被严重的社会矛盾和挫折所取代，如匈牙利。从吴登盛总统就职演说中描述的国家愿景来看，他选择了快速改革。

我们对缅甸的外援评估只是概括性的，并非定量评估。我们发现进入缅甸的外援可能超过了它的吸纳能力，有些援助者的活动有悖于《巴黎宣言》和《釜山宣言》所制定的援助有效性原则。

外援可能会因私人资本流入缅甸而相形见绌。缅甸政府未来几年如何管理私人资本流对该国经济（最终是政治）进展的影响要大于管理外援资金带来的影响。

援助者与私人资本过去的合作并不令人欢欣鼓舞。2013年1月达成的《内比都有效发展合作协定》（Naypyitaw Accord for Effective Development Cooperation）将有利于缅甸的援助者在这方面做出更多贡献。

二 政策启示

（一）对缅甸政府和援助者的启迪

有8项挑战对缅甸未来发展的影响超过了外国对缅援助数量和形式带来的影响。如果缅甸允许援助者不采取措施应对这些挑战，那将会危及缅甸自身的改革。如果援助者从一开始就创造空间让缅甸政府有效应对这些挑战，并在必要时刻提供关键性支持，他们的长期目标将更容易实现。

1.和平进程。没有和平就没有发展。问题是一些决心停火的少数民族反对“发展”规划，担心缅族地位加强会破坏少数民族区域自治权。

2.政治体系。2008年宪法产生的制衡体系和其他国家的政府都存在功能失调的问题。从2011年和2012年的立法记录来看，缅甸难以避免同样的结果。

3.宏观经济政策。宏观经济原则的作用很难在一个选举出的代