引言

对于澳大利亚而言，引起社会和国际关注的所谓“难民问题”，就是指“船民问题”，即一些人通过轮渡的方式，在未事先声明的情况下，带着政治避难目的来到澳大利亚。这些人通常来自亚洲的第三世界国家，以轮渡方式到来，通常被统称“船民”。

近年来，关于澳大利亚“难民”问题的报道越来越多，国际社会对其难民政策和难民生存状况也给予越来越多的关注。“难民问题”的处理已经成为澳大利亚凸显其国际形象的重要事件。但是，由于新闻报道往往缺乏全面的背景性知识，对澳大利亚难民问题的探究往往不够彻底，容易造成概念上的混淆。

谈到澳大利亚“难民”问题，首先要对几个概念进行明确定义。第一，“难民”（refugee）。根据联合国1951年《关于难民地位公约》和1967年《关于难民地位议定书》的定义，难民是指“现居住在原籍国或惯常居住国之外的其他地方，因为种族、宗教、国籍、隶属于某一特定社会团体或是因政治立场，有正当理由畏惧（well-founded fear）会遭到迫害，同时由于惧怕此种迫害不能或不愿接受原居住国的保护或返回该地的人”。^[1]第二，“避难寻求者”（asylum seekers）。根据国际难民署（UNHCR）的定义，避难寻求者是指离开出生国且处于其他国家内申请难民身份并等待难民申请得到确认过程的人们，即提出难民身份的申请认定但还没得到相关认定的人。^[2]避难寻求者和难民的关系是一种前后关系，想要成为难民必须要提出难民申请且要得到联合国或相关接收国政府的确认。“难民”一定曾经是“避难寻求者”，但“避难寻求者”不一定能够成为难民。第三，“船民”（boat people）。“船民”广泛见诸澳大利亚媒体或其他地方，被用来形容“通过轮渡的方式到达澳大利亚，且未事先声明，没有签证，同时怀有寻求政治避难目的的人”，^[3]船民实质上就是通过海上方式到来的避难寻求者，该词汇最早于20世纪70年代被用来指代借助船只来到澳大利亚的印支避难寻求者。

通过分析这三个概念，能够梳理出三者之间的关系。辨别“难民”和“避难寻求者”两者的概念，能够看出澳大利亚难民问题其实质是指来到澳大利亚的申请难民身份者所引出来的问题，这些人并没有获得明确的难民身份的认可，处于一个等待澳大利亚官方对其难民申请进行确认的过程中。同时，这些庇护申请者往往事先未经澳大利亚政府的允许，且往往是通过海上偷渡的方式到达澳大利亚的，即所谓“船民”。船民问题实际上是澳大利亚难民问题的核心问题，也是澳大利亚难民政策关切的核心。因此，本文的主要目的是概括澳大利亚的船民问题的产生及发展，并对各个时期的政策进行梳理，以期明了澳大利亚真正的难民问题。

一 澳大利亚船民政策的历史演变

澳大利亚在历史上具有接收难民的传统，在第二次世界大战结束后澳大利亚就开始接收安置国际难民，其半个多世纪以来的发展主要经历了四个时期：“挑选进入”时期，主要是二战结束后不长的一段时间；第二个阶段是“控制进入”时期，主要是弗雷泽政府执政时期，即二战后至20世纪70年代末；第三个时期是“强制拘留”时期，主要是霍克、基延政府执政时期，即20世纪80年代末及90年代；第四个时期被概括为“境外关押”时期，主要是霍华德执政时期。这四个时期大体概括了澳大利亚战后难民接收安置的发展历程。由于“挑选进入”时期并没有产生多少争议和问题，所以关注度不高，而从第二个时期开始，难民的涌入开始产生了一系列问题，澳国内的关注度也开始提升，难民问题开始成为澳大选重要议题。从时间上看，船民的到来是第二个时期即“控制进入”时期开始的标志。船民的到来从统计数据上看具有明显的时间段差异，因此有关学者将船民到来潮概括为“四波浪潮”。^[4]

（一）第一波船民潮及费雷泽政府时期的船民政策

第一波船民潮（1976～1981）危机是伴随1973年惠特拉姆政府“白澳政策”的废除以及1975年由美国支持的越南和柬埔寨政权的崩溃而到来的。^[5]1976年4月第一艘载有5名船民的船只抵达了澳大利亚达尔文港口，开始了“印支船民”涌入澳大利亚的进程。^[5]刚开始澳大利亚民众对到来船民抱有同情心理，作为越南战争的参战国，澳大利亚自认为有责任帮助从越南逃离到本国的人重新在澳大利亚安家。然而，随着人数的不断增加（见表