冷战结束以来，随着全球化的不断深入，对外援助也从过去重经济援助向多层次复合型的援助转变，更加重视综合人类安全保障，包括人才培养、环境保护、消除贫困等领域。而在上述领域中，非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用。据日本外务省统计，日本NGO的数量，1989年末为186个，20世纪90年代后半期为350个，增加了近1倍。^[1]另据日本国际合作NGO中心（JANIC）的资料，日本参与国际援助的NGO的数量，2002年有391个，实际上有400～500个。^[2]其中，笹川和平财团（SPF），日本—南太平洋经济协会（JASPA），工业、精神与文化促进组织（OISCA），服务公民国际日本机构（SCIJapan），南太平洋医疗队等NGO组织长期活跃在南太平洋岛国。^[3]作为非营利公益财团，日本笹川和平财团积极推动国际交流与合作，长期致力于国际发展援助事业，对南太平洋岛国的援助则是其事业的重要组织部分。然而，迄今为止，学界对笹川和平财团对南太平洋岛国的援助活动尚未予以足够关注。本文拟以笹川太平洋岛国基金（SPINF）对南太岛国的援助为研究对象，考察其动机、方式及内容，并通过日本政府ODA援助与NGO对外援助的比较，揭示NGO在日本对外援助中的角色、地位和作用。

一 笹川和平财团及笹川太平洋岛国基金

笹川和平财团是由日本著名企业家、社会活动家笹川良一（Ryoichi Sasakawa）于1986年9月1日成立的公益财团法人，其宗旨是促进国际社会的相互理解、交流与合作事业。笹川财团希望能够利用日本雄厚的经济实力和丰富的专业技术资源帮助发展中国家摆脱贫困落后，为国际社会做贡献。财团的总资产目前约为508.05亿日元，特别基金约为287.66亿日元。^[4]财团面向特定地区和国家设有四个特别基金，即笹川中日友好基金、笹川泛亚洲基金、笹川中东基金、笹川太平洋岛国基金，分别负责相关地区和国家的交流和各类援助项目的开展工作。

笹川太平洋岛国基金（以下简称“岛国基金”），是笹川和平财团为促进日本与太平洋岛国间的相互理解，促进太平洋岛国之间的相互合作，同时促进岛国与世界构建合作关系而设立的一项特别基金。1988年8月，在日本政府的倡议和主持下，“太平洋岛国会议”在东京召开，有10位太平洋岛国首脑出席该会议，会上专门设立了“笹川岛国基金”，活动资金为30亿日元。自1999年4月1日起，该基金正式更名为“笹川太平洋岛国基金”。基金设有运营委员会负责基金的管理和运作。

笹川财团之所以将太平洋岛国作为重点援助对象，是因为该地区小岛屿国家普遍面临包括国土狭窄分散、地处边缘地带、远离国际市场及生态环境脆弱等多重挑战。20世纪60年代后，南太平洋地区各国相继脱离“托管”成为独立主权国家，但这些新兴国家在发展过程中普遍面临一系列严峻挑战，具体表现在四个方面。第一，除巴布亚新几内亚和斐济外，绝大多数国家资源贫乏、农副产品种单一，难以维持自身需求，而这些国家狭窄分散的国土又增大了基础设施建设的难度。第二，由于该地区位于远离国际市场的边缘地带，劳动力不足，经济结构畸形，远离世界政治经济中心，不被世界了解，文化教育、医疗卫生及经济发展极其落后，难以得到国际社会的重视，因而投资建设难以开展。而其自身原始部落的社会结构和遗风旧俗，也使其很难融入现代社会。第三，其脆弱的生态环境和严峻的气候变化形势都不是依靠其自身力量可以解决的，亟须外界支持和帮助。^[5]岛国基金认为，一方面，南太平洋海域对海洋开发的战略意义日益提高，另一方面，该地区面临的气候环境变化问题却日趋严重，迫切需要国际社会的援助。“随着全球对海洋资源和海洋安全的关注不断提升，太平洋岛国周围的海域不仅被视作海洋资源开发的热点区域，更被视为维护太平洋安全的关键地区。南太平洋岛国将在维护太平洋地区安全和开放事务中扮演重要角色”。^[6]第四，由于追求快速的现代化和盲目的西方化造成了当地社会的扭曲发展，矛盾丛生，这对太平洋岛国地区传统的以和谐统一为基础的社会文化价值观造成了极大冲击。^[7]太平洋岛国基金的根本目的就是帮助太平洋岛国克服上述种种挑战，实现国家的独立自主发展。

岛国基金主要是通过项目向太平洋岛国实施援助，援助领域包括太平洋岛国的开